Las líneas rojas de la Constitución a la cesión de competencias migratorias: ni expulsiones ni permisos de residencia

La abstención de Junts en la votación que sacó adelante el decreto ómnibus del Gobierno ha costado un improvisado e indefinido acuerdo por el que el Ejecutivo de Pedro Sánchez se compromete a ceder las competencias íntegras en materia de inmigración a la Generalitat de Catalunya.

Se trata de una contrapartida polémica, tanto por el auge de los discursos xenófobos en Europa –al que ahora se suma Junts–, como por las implicaciones que puede tener una gestión autonómica de competencias que la Constitución especifica que pertenecen al Estado.

Diferentes expertos apuntan más a un pacto utilitario y simbólico que a un compromiso real de gestión autonómica. Y nadie pierde de vista el giro –identitario para algunos y xenófobo para otros– que ha dado Junts en materia migratoria tras la derrota del procés. Ante el crecimiento de Vox en Catalunya y la victoria en Ripoll (Girona) de Aliança Catalana, ultraderecha xenófoba pero independentista, Junts convocó a sus alcaldes el pasado diciembre para hacer frente común ante una supuesta inseguridad ciudadana que relacionan sin ambages con la inmigración. De ese cónclave salió la demanda de Carles Puigdemont de conseguir las competencias en la materia.

Las palabras del secretario general de Junts, Jodi Turul, no han hecho más que sembrar confusión sobre los límites de lo posible. "Si se expulsa o no a [inmigrantes condenados] multirreincidentes debe poder decidirse desde Catalunya. Ningún alcalde está contento de tener gente que reincida 200 veces", decía en una entrevista en Catalunya Ràdio un días después del pacto.

Choque con la soberanía del Estado

Sin embargo, parece difícil que un gobierno autonómico pueda tomar decisiones sobre quién debe salir de todo un país. Ferran Camas, director de la Cátedra de Inmigración de la Universidad Girona, ve "cierto recorrido en materia de competencias" que recoge el estatuto de autonomía, pero siempre que "no afecten a la soberanía del Estado", explica a Público. "El incremento de competencias debe tener un tope, y lo marca la Constitución", recuerda. 

Y eso implica tanto a quién entra como a quién sale del país. Es decir, que no pueden estar sobre la mesa la concesión permisos de residencia por parte de la Generalitat, ya que invadiría una decisión que compete al Estado. Y lo mismo ocurre, según Camas, con las expulsiones, tanto de migrantes en situación irregular como de extranjeros con una o varias condenas penales.

En el primer caso, es competencia de la Policía (Interior) proponer al Gobierno la expulsión de migrante. En el segundo caso, corresponde a un juez dictar una pena de prisión o una expulsión del país con prohibición de entrada. Algo que ya se hace, en Catalunya y en el resto de España.

Desde el punto de vista legal, las materias de "nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo" son "competencia exclusiva del Estado". Así consta en el artículo 149 de la Constitución. Sin embargo, la Carta Magna establece en su artículo 150.2 la posibilidad de transferir determinadas competencias a las autonomías.

Ese es el camino que ha esbozado el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños, en sus declaraciones de este jueves, en las que ha preferido hablar de "delegación de facultades", en lugar de competencias. "No me imagino que en esa ley se incluya la cesión del control de fronteras o de la gestión de permisos de residencia", explica Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, que augura en ese caso y en cualquier otro un recurso ante el Tribunal Constitucional.

Trabajo y primera acogida ya son competencia catalana

La gran incógnita es qué competencias exactas están sobre la mesa de negociación y qué líneas rojas impone la Constitución. El escueto comunicado de Junts habla de una "delegación integral" de competencias migratorias acompañada de "los recursos necesarios" para que Catalunya haga "una política integral".

Camas, por su parte, coordinó en 2010 un análisis sobre qué competencias podría atribuirse la Generalitat en materia migratoria derivadas del Estatut de 2006. La única referencia que se hacía a las expulsiones de migrantes tenía que ver con sanciones administrativas relacionadas con la Inspección de Trabajo y la Ley de Extranjería. Sí señalaba posibilidades en competencias vinculadas al mundo laboral: permisos trabajo, acuerdos de contratación en origen de trabajadores migrantes o competencias sobre la Inspección de Trabajo o implicación autonómica en los procesos de reunificación familiar. 

"En materia de inmigración, las Comunidades Autónomas pueden legislar en lo que afecta directamente a la inmigración, si bien el núcleo duro de estas competencias corresponde al Estado. Así, las CCAA tienen competencia en cuanto al desarrollo de políticas de fomento del empleo que tengan como destinatarios a los inmigrantes, salvo cualquier incidencia que sea de extranjería y no de carácter laboral, la cual corresponderá al Ministerio del Interior", precisaban entonces.

Camas recuerda que Catalunya ya detenta dos competencias en materia migratoria. Por un lado, desde 2009, las autorizaciones iniciales de trabajo de cualquier extranjero se solicitan a la Generalitat, que puede concederlas pero solo en su ámbito territorial. Es decir, que no son válidas fuera de Catalunya.

Sin embargo, las renovaciones anuales hay que solicitarlas a la autoridad estatal, en este caso, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que tramita los permisos de residencia y trabajo de los migrantes. Camas ve factible ampliar las competencias en este sentido y que sea la Generalitat quien tramite y decida las renovaciones de los permisos de trabajo, al menos hasta que se conviertan en permanentes (tras cinco años).

Por otra parte, Catalunya ya gestiona parte de la llamada primera acogida de migrantes y solicitantes de asilo. Su programa, en colaboración con ayuntamientos y entidades sociales, incluye la orientación y cursos de catalán y castellano y de asesoramiento para el empleo.

Camas considera que las competencias podrían ampliarse sin invadir competencias estatales delegando la acogida efectiva y general de migrantes y solicitantes de asilo. Sim embargo, los recursos económicos, humanos y de infraestructura necesarios para esto son enormes. Catalunya recibió hasta el pasado septiembre más de 10.800 peticiones de asilo, más que en todo 2022. El Ministerio de Inclusión apenas ha logrado ampliar sus propias plazas del sistema estatal de acogida en toda la legislatura. Son las ONG las que asumen el grueso de esta gestión mediante subvenciones estatales.

Otros expertos apuntan a la posibilidad de que los Mossos d'Equadra asuman ciertas funciones en materia de extranjería. En concreto, las labores de custodia policial  en el Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) de Zona Franca, en Barcelona. Curiosamente, tanto Junts como ERC (en el Govern) abogan por el cierre de estos centros considerados cárceles racistas desde lo que se intenta proceder a la deportación de extranjeros sin papales.

Mayoría absoluta necesaria

Hay serias dudas sobre si esta cesión de competencias podrá llevarse a término, sobre todo porque la concreción es nula tanto por parte de Junts –que ni siquiera tendrá que gestionar las competencias, ya que no gobierna en Catalunya– como del Gobierno.

ERC: "Solo hay compromisos difusos, no hay concreción, no hay letra pequeña"

Lo que se plantea debe ser aterrizado con una Ley Orgánica que requiere de mayoría absoluta en el Congreso, es decir, el apoyo de 176 diputados a un proyecto de ley que debe someterse a todas las enmiendas que pueda suscitar un asunto tan espinoso como las migraciones.

La consellera de Presidencia de la Generalitat, Laura Vilagrà, ha recibido esta manzana envenenada –supone más grado de autogobierno, pero también más esfuerzo de gestión– con cierta frialdad. "En esta negociación solo hay compromisos difusos, no hay concreción, no hay letra pequeña", ha dicho. "Se han dado grandes titulares fáciles de alcanzar, pero lo relevante es llegar a acuerdos concretos", añadía.

¿Es constitucional?

No hay muchas dudas de que el PP recurra ante el Tribunal Constitucional esta y cualquier otra ley pactada entre Sánchez y el mundo independentista. El líder conservador, Alberto Núñez Feijóo, ya anunciado una "ofensiva sin cuartel" ante los tribunales para frenar estos acuerdos, por lo que el TC será, seguramente, el que decida sobre esta transferencia que aún está por definir, 

Silencio en Migraciones e Interior

Las responsabilidades en materia migratoria se reparten no solo entre varios ministerios, sino también entre las comunidades autónomas (como la acogida y tutela de los menores no acompañados). Los indicios de improvisación rodean este pacto in extremis para salvar los muebles de un real decreto, y prueba de ello es el silencio que impera en los ministerios directamente implicados en asuntos migratorios: Interior, en manos de Fernando Grande-Marlaska; e Inclusión, Migraciones y Seguridad Social, dirigido por la recién llegada Elma Saiz. 

Ambos departamentos se remiten a las palabras de Bolaños. La negociación, apuntan ambos ministerios, la encabezan los partidos y los ministerios designados, que no son ninguno de los competentes. Marlaska y Saiz estuvieron "al tanto" del acuerdo, deslizan sus equipos, pero no han delimitado previamente qué asuntos están dispuestos a ceder. Todo lo acordados se hará "de acuerdo a la Constitución", remarcan ambos.