La endiablada aritmética en el Congreso deja al actual Gobierno a la cola en producción de leyes

El Gobierno de coalición ha sacado adelante, este 2024, un total de 25 iniciativas legislativas entre leyes y Reales Decretos-Ley. El balance que hacen tanto desde Moncloa como desde Ferraz es positivo. "Son más de dos leyes al mes", deslizan fuentes socialistas. Es cierto que costó arrancar y que el ritmo se aceleró cuando se aprobó la ley de amnistía ―antes, la producción de leyes había sido prácticamente nula―, pero también lo es que 2024, igual que 2023, son dos de los años en los que el Congreso de los Diputados ha sacado adelante menos leyes de toda la historia de la democracia.

2023 fue un año muy particular. Tuvieron lugar los comicios autonómicos y municipales el 28 de mayo y, el día siguiente, Pedro Sánchez convocó elecciones generales para el 23 de julio. Hasta noviembre de 2024 no fue investido, de nuevo, presidente del Gobierno, con lo que pasó prácticamente medio año en funciones. Fueron unos meses en los que no se aprobó más que un decreto urgente, en junio de 2023, para activar medidas con las que paliar los efectos de la guerra de Ucrania o el volcán de La Palma. No en vano, tal y como figura en el artículo 21 de la Ley del Gobierno, el Ejecutivo no puede llevar proyectos de ley al Congreso mientras está en funciones.

2024, en cambio, sí que ha sido un año completo en términos parlamentarios, con algún matiz, toda vez que las elecciones gallegas, vascas, catalanas y europeas entorpecieron algo la tarea legislativa. 

De todas formas, las elecciones del 23 de julio ofrecieron a Sánchez una única combinación para lograr revalidar el cargo. Solo podía obtener los votos necesarios en el Congreso para salir reelegido presidente si contaba, en su bloque, con Sumar (por aquel entonces, con Podemos dentro de la coalición), Esquerra Republicana, Junts per Catalunya, EH Bildu, Partido Nacionalista Vasco y Bloque Nacionalista Galego. Incluso Coalición Canaria terminó votando a favor, aunque en su día había hecho lo propio en la investidura fallida de Alberto Núñez Feijóo.

Sánchez llegó a una serie de pactos, la mayoría de investidura se conformó y dio comienzo una nueva etapa en la política española fundamentada en negociaciones agónicas y una búsqueda del equilibrio constante por parte del Ejecutivo para no llevar al límite las relaciones con sus aliados parlamentarios.

Sin embargo, es complejo poner de acuerdo a una mayoría conformada por formaciones de izquierdas y de derechas para sacar adelante leyes. El resultado ha sido un año 2024 que se sitúa a la cola de toda la historia de la democracia en cuanto a leyes y decretos aprobados. Las 25 que ha logrado sacar adelante el Gobierno en el Congreso solo son más que las 23 de 2023; las 10 de 2016, cuando el popular Mariano Rajoy estuvo 10 meses en funciones; y las 17 de 2008, también un año electoral, en el que José Luis Rodríguez Zapatero revalidó el bastón de mando y que tuvo como precedente tres ejercicios en los que se sacaron adelante dos centenares de leyes y decretos.

En la otra punta de la balanza, es decir, entre los años en los que más se ha legislado en España, hay tres que superan las 100 iniciativas legislativas. 1978 y 1980, ambos con Adolfo Suárez como presidente; y, por los pelos, 1997, con José María Aznar como presidente, que alcanzó las 101. En cualquier caso, el grueso de los años desde 1977 se mueven en unos números que oscilan entre las 50 y las 100 leyes. Sin ir más lejos, el promedio del primer Gobierno de coalición ―PSOE-Unidas Podemos― promedió unas 64 leyes por año.

Pero la coyuntura de ese Gobierno y la del actual no tienen nada que ver precisamente por la intrincada aritmética parlamentaria del que comparten PSOE y Sumar, que obliga a Sánchez y sus ministros a negociar ―y, por lo tanto, a adquirir compromisos y ofrecer contrapartidas casi nunca cómodas― con la práctica totalidad de las leyes que llevan al Congreso. 

Además, complica todavía más las cosas la necesidad de contar siempre con los votos de Junts per Catalunya, una formación que se ha demostrado imprevisible en muchas votaciones y que, como subraya constantemente Míriam Nogueras, su portavoz, se mueve en unas coordenadas ―las de "no formar parte de ningún bloque"― distintas a las del resto.

De la amnistía al paquete fiscal pasando por la Ley ELA

A pesar de no haberse aprobado, por lo tanto, muchas leyes y de que el Gobierno haya tenido que sudar la gota gorda, 2024 ha sido un año en el que sí han salido adelante algunas de mucho calado. Quizá una de las más destacadas es la Ley ELA, que impulsó Ciudadanos en 2021 y cuyo proceso de tramitación decayó con la convocatoria electoral del 23 de julio de 2023. Finalmente, fue aprobada por unanimidad este octubre.

Una de las primeras y, con toda seguridad, la más polémica fue la ley de amnistía, condición indispensable de Junts y ERC para facilitar la investidura de Pedro Sánchez. También se ha dado luz verde este año a la ley de representación paritaria, a la ley de enseñanzas artísticas, a varios decretos sociales ―como el de paralización de desahucios en casos de personas vulnerables―, otros con medidas para afrontar las consecuencias de los conflictos de Ucrania y Oriente Medio o con fondos para ayudar a las personas afectadas por la DANA. 2024 ha sido un año en el que, incluso, se ha reformado la Constitución Española ―gracias a un acuerdo entre PP y PSOE― para retirar la palabra "disminuidos" de su artículo 49.

Las dos últimas leyes que salieron adelante fueron el paquete fiscal y la ley de eficiencia judicial. Ambas normas son la mejor prueba de lo complicado que es legislar en las circunstancias actuales. Los intereses muchas veces antagónicos de los aliados de Pedro Sánchez convirtieron la negociación de ambas leyes ―en especial, el paquete fiscal― en un vía crucis para Hacienda y Justicia, los ministerios que las negociaron.

Finalmente, han salido adelante pero erosionando el bloque de investidura y habiendo obligado al Gobierno a adquirir un compromiso difícil de cumplir: el mantenimiento del impuesto a las energéticas. Acordado con las formaciones de izquierdas de la Cámara, el Ejecutivo tiene la obligación de aprobarlo en un decreto y tratar de lograr su convalidación en el Congreso. Junts y PNV no lo quieren ni en pintura. Deberes para enero. 2025 se prevé tan áspero ―legislativamente hablando― como 2024.