44º aniversario de una Constitución inamovible: razones para su reforma

El 6 de diciembre de 2022 se celebró el 44º aniversario de la Constitución. En la escalinata del Congreso de los Diputados con una intención de hacer partícipe del acto conmemorativo a la calle, al pueblo español, se ensalzó nuestra Constitución, texto conseguido por las negociaciones de los patres patriae en una política de transacciones recíprocas. Del proceso constituyente no se ha dicho todo y probablemente se enterrarán en el olvido algunas relevantes presiones, como las narradas por el ponente constitucional Solé Tura no desmentidas por el resto de los ponentes. Presiones de gran calado como las del Ejército para incluir determinados artículos en la Constitución. A pesar de todo, la Constitución cambió formalmente el régimen de la dictadura en una nueva democracia, democracia vigilada, democracia que permitió la impunidad de los represores franquistas, democracia cerrada en falso, pero democracia, al fin y al cabo.

Lógicamente en la celebración del aniversario no se habló de estos avatares condicionantes de una libre transición a la democracia. Pero tampoco de un asunto que está en boca de la ciudadanía, de los expertos, de la mayor parte de los medios, pero poco en la de los políticos. El asunto de la reforma de la Constitución, pendiente legislatura tras legislatura. Ni una palabra sobre la reforma en el discurso de Meritxell Batet, la presidenta del Congreso de los Diputados. Muchas alabanzas al texto constitucional y a “su gran capacidad de integración para que en él todos pudieran reconocerse”. Hoy, a pesar de las buenas intenciones de la presidenta, no todos se reconocen en el texto de la Constitución. No solo el discurso de la presidenta no ampara la reforma constitucional, sino todo lo contrario, pues cuando habla de actualización se refiere exclusivamente al “marco jurídico de las nuevas leyes”, es decir, leyes que se mueven alrededor de una constitución inamovible y parada en el tiempo.

Sin embargo hay varias razones para emprender, al fin, la reforma constitucional. Reforma que debe ser entendida en un triple sentido: supresión de preceptos constitucionales, introducción de otros nuevos y reforma de los existentes. Apunto algunas razones:

El acuerdo de los partidos políticos para la reforma de la Constitución

Acuerdo de los grandes partidos, ya que la reforma constitucional exige una mayoría muy cualificada, lo que hace necesaria la colaboración del partido en el Gobierno y el partido principal de la oposición. El acuerdo exige generosidad y sentido de Estado al margen de la lucha partidista. Es obvio que la contaminación partidista existente hoy y muy presente en el Parlamento no ayuda para llegar al acuerdo.

Los partidos políticos suelen incluir en sus programas electorales la reforma, amplia o tímida, de la Constitución. Casi todos tocan cuestiones candentes y de alta sensibilidad social. Me atrevo a clasificar las cuestiones pendientes de reforma constitucional en tres tandas. No puedo consumir mucho espacio y cito dos reformas en cada una. Planteo reformas dentro del posibilismo actual en función de la composición y las ideologías del Parlamento. En los aniversarios anuales de la Constitución no faltan quienes apuntan la necesidad de sus reformas. Yo no expreso mis reformas, sino las reformas que considero posibles.

La primera tanda se refiere a cuestiones ineludibles, en las que la coincidencia de los partidos políticos es casi unánime (el casi es debido a la oposición de Vox), donde incluyo la igualdad de varón y mujer en el acceso a la Corona (para que el varón no se apropie de los derechos sucesorios de su hermana mayor) y la inviolabilidad relativa del Rey , es decir, únicamente es inviolable cuando ejerce funciones públicas (para que éste no quede impune, incluso cuando defrauda, roba, asesina o traiciona a la patria). Suponen, respectivamente, las reformas de los arts. 57.1 y 56.3 de la Constitución.

La segunda tanda atañe a cuestiones necesarias, en las que hay una coincidencia generalizada (no plena) con distintas posiciones de los partidos políticos, esto es, los partidos creen que es necesaria la reforma, pero discrepan en las propuestas de cambio de los textos constitucionales. Aquí señalo dos reformas muy presentes en sus programas electorales y discursos públicos: a) la reforma del sistema electoral y b) la introducción de un nuevo precepto constitucional que prohíba el transfuguismo.

En el diseño jurídico de las elecciones falla la igualdad y la libertad del voto, que exige expresamente la Constitución (art. 68.1). La legislación electoral convierte en desiguales y maniatados nuestros votos depositados en las contiendas electorales. La gente se sorprende de que a veces obtenga más escaños el partido que consigue menos votos o que un partido necesite tres veces más votos que otro para obtener un escaño. Ejemplo electoral cercano el de las elecciones andaluzas, donde al PP le costó un escaño 27.182 votos y a Adelante Andalucía 83.618 votos. Incomprensible, cualquiera sea el método para explicarlo. Listas electorales cerradas y bloqueadas, escaños de gracia a las provincias, regla D´Hondt… mucho que reformar.

La otra reforma se refiere al transfuguismo consistente en el abandono por parte del representante del partido político en cuyas filas obtuvo el escaño, siguiendo no obstante formando parte del órgano de representación. Consigue el escaño en las listas de un partido político y después abandona el partido y su programa electoral, pero sigue en el órgano, incluso haciendo política contraria al partido político, que presentó su candidatura. La gravedad de la actitud del tránsfuga no reside en la afrenta a su partido -que también-, sino a los ciudadanos/as que le votaron, porque se presentaba en las filas de un determinado partido y para desarrollar un concreto programa electoral. Incomprensible también para la ciudadanía. Los partidos quieren erradicar el transfuguismo, pero poco han servido sus pactos. La solución reside en la reforma constitucional mediante la introducción de la prohibición del transfuguismo, siguiendo el ejemplo de la constitución portuguesa.

La tercera tanda afecta a cuestiones difíciles de conseguir, porque la sociedad manifiesta la conveniencia de ciertas reformas en las encuestas, pero difícilmente los políticos actuales las aceptarán. Se produce un divorcio entre representantes y representados. Como ejemplos: a) la inmunidad y el aforamiento de los parlamentarios y b) la cuestión sobre monarquía o república.

Por la inmunidad nuestros representantes no pueden ser detenidos ni procesados, a no ser que lo autorice la cámara parlamentaria. Debido al aforamiento únicamente pueden ser juzgados por un tribunal de justicia especial (el Tribunal Supremo) y no por el juez natural que les corresponde (art. 71). Inmunidad y aforamiento rompen el principio de igualdad del art. 14 de la Constitución y además el derecho a la tutela judicial de todos los españoles del art. 53.1., ya que éstos no pueden querellarse con sus representantes en un conflicto de derecho. No obstante muchos diputados y senadores no van a querer desprenderse de una prerrogativa, que la mayoría social contempla como injustificado privilegio.

Hay otro tema en el que existe una disparidad o divorcio entre la sociedad civil española y sus representantes. Probablemente debido al comportamiento del Rey emérito aumenta el número de las personas que admiten un referéndum sobre la forma de Estado: si república o monarquía. La monarquía fue impuesta a la ciudadanía, porque ésta tenía que aceptar la monarquía si deseaba una nueva Constitución y un nuevo sistema político democrático. El presidente Suárez confirmaba esta argucia en una entrevista a la periodista Victoria Prego. “Cuando la mayor parte de los jefes de Gobierno extranjeros -decía Suárez- me pedían un referéndum sobre monarquía o república… hacíamos encuestas y perdíamos”. Y seguía en la entrevista desvelando que Felipe González fue el instigador ante los Gobiernos extranjeros para que el pueblo español eligiera en referéndum entre república o monarquía. ¡Qué largo camino de doble sentido del presidente González y el PSOE! Se nos impuso la monarquía y desde entonces los poderes públicos y los partidos políticos del bipartidismo nos impiden decidir en las encuestas institucionales sobre nuestras preferencias, con el cómplice ocultamiento de la pregunta en las encuestas del CIS.

La presión de la sociedad civil exigiendo la reforma de la Constitución

En la reciente celebración del 44º aniversario de la Constitución, como en otras anteriores, algunos medios han aprovechado la ocasión para auscultar la opinión de la gente sobre la reforma constitucional. La mayoría quiere la reforma de la Constitución por diversas razones: “la Constitución tiene ya muchos años”, “hay cuestiones pendientes”, “sirvió muy bien pero ya es tiempo de reformar algunas cosas”… así se expresaban los entrevistados. En sucesivos años las encuestas muestran que una mayoría social destacada desea reformar la Constitución: en 2017 en una encuesta de Sigma-Dos un 65,9%; en 2018 en una encuesta del CIS el 69,6%; en 2020 en otra encuesta del CIS el 70%; en 2022 en una encuesta de Sigma-Dos el 66,2%. Año tras año permanece, pues, una amplia mayoría de los españoles/as partidaria de la reforma de la Constitución. Luego no puede mantenerse invariable por más tiempo nuestra norma fundamental, que obedece a un pacto de la sociedad española de hace 44 años por las razones que se indican a continuación.

La actualización periódica del pacto social

En el ámbito de la filosofía del derecho se insiste en la necesidad de la correspondencia de los textos jurídicos fundamentales de una nación y los valores ético-jurídicos, que debe mantenerse en los espacios de los derechos particulares y del derecho básico constitucional. Pongamos ejemplo de ambos espacios. En el derecho penal es necesaria la adecuación de la reprobación social y la reprobación legal punitiva. El desajuste mayor se produce en los regímenes políticos autoritarios. Recuerden el derecho penal de la dictadura franquista, en el que se criminalizaba a los homosexuales y se libraba de culpa a los grandes delincuentes de cuello blanco. Sin necesidad de mirar al pasado, cualquiera puede advertir en el actual código penal desajustes entre ambas reprobaciones. Es inevitable. En el derecho constitucional es donde es más necesaria la correspondencia entre los valores ético-jurídicos y la Constitución, ya que ésta es el resultado de un pacto jurídico-político puntual; político, porque la Constitución es elaborada y redactada por los representantes del pueblo español; jurídico, porque el pueblo convierte en derecho la propuesta de los representantes mediante el referéndum. La Constitución no es otra cosa que la juridificación de un pacto social concreto en un momento determinado. Este pacto tiene que ser actualizado con sucesivas reformas para conservar su validez. Decía Thomas Paine, protagonista de dos revoluciones de finales del siglo XVIII, la americana y la francesa, que una generación no tenía derecho a imponer su Constitución a las venideras y determinar el futuro constitucional de las futuras generaciones, porque entonces se convertiría en una dictadura intergeneracional. Y Thomas Jefferson, coetáneo correligionario de Paine, afirmaba con numerosos argumentos que una Constitución no debería rebasar la veintena de años. Nuestra Constitución sobrepasa el doble de esta cifra, permaneciendo prácticamente invariable (se reformó en dos cuestiones puntuales: el techo de gasto social (art. 135) y el sufragio de los extranjeros en elecciones municipales (art. 13.2) en contraste con las constituciones de su entorno: 62 reformas la Constitución alemana, más de 40 reformas la Constitución italiana, 55 reformas la Constitución austriaca, y -lo más sorprendente- constituciones de los años setenta, coetáneas de la nuestra, ofrecen ya un número importante de reformas: 34, la Constitución sueca; 7, la Constitución portuguesa. ¿Qué diferencia singular muestra nuestra Constitución con las de su entorno para permanecer estática? Ninguna, excepto la voluntad de los políticos españoles, que actúa al margen de la sociedad a la que representa.

La introducción de instituciones de democracia directa en una Constitución exclusivamente representativa

La reforma constitucional es el medio para conseguir una Constitución plena, confluencia de los modelos democráticos representativo y directo. La Constitución únicamente contiene un modelo de democracia, la democracia representativa, exclusiva y excluyente. Se ha olvidado del otro modelo democrático, presente en los países de nuestro entorno, la democracia directa, que supone la participación directa de la ciudadanía en la creación y aprobación de una ley o en la abrogación de una ley ya existente. Nosotros, los marginados ciudadanos/as, solo podemos votar a nuestros políticos para que ellos hagan la política, toda la política del país. Nuestra Constitución carece de los instrumentos clásicos de democracia directa -el referéndum de iniciativa popular y la iniciativa legislativa popular eficaz-. Comparada con Europa la Constitución española está claramente coja y la ausencia de los citados instrumentos muestran claramente que nuestra democracia no es aún una democracia completa. A quienes menos interesa la presencia de estas medidas es a nuestros legisladores, que prefieren ser los únicos con capacidad legislativa sin tener que compartirla con la ciudadanía. Pero podrían aprobar un referéndum moderado y limitado para determinadas cuestiones socialmente muy relevantes, incluso exigiendo alto quorum en la solicitud y un procedimiento estricto y tasado. Un referéndum a la baja, muy distante de la cota alcanzada por otros Estados europeos y destacadamente por Suiza. Lo que no procede es permitir que tras 44 años todavía no pueda el pueblo español disponer de alguna capacidad legislativa. Lo mismo sucede con la falsa iniciativa legislativa popular, que después de las limitaciones impuestas por la Constitución a su iniciativa (medio millón de firmas) y al proceso (vigilado por los políticos y con numerosas y relevantes materias excluidas), termina lamentablemente a los pies de los diputados, que decidirán si se debate en el pleno del Congreso o se la mete en el frigorífico parlamentario ad kalendas graecas. Le pregunté a mi colega, el profesor Peces-Barbas, ponente constitucional y presidente del Congreso de los Diputados, por qué razón no estaba el referéndum popular en la Constitución y me contestó: “Ramón, el dictador ha satanizado a los partidos políticos sin piedad, y había que consolidarlos; ya habrá tiempo, una vez que la democracia se asiente en España, para introducirlo”. Mi colega no ha vivido lo suficiente para comprobar que en España, a diferencia de Europa, nunca es tiempo para reformar la Constitución.

Bonita celebración del 44º aniversario de la Constitución española: la bandera de España ondeando al viento, una compañía mixta con todas sus galas desfilando, himnos al cielo, alocuciones contundentes, llamadas a la unión. Bonita celebración, que fue a la calle, pero no recogió lo que la calle desea: la reforma de la Constitución. Una vez más. Como siempre.