El copago, la cuenta pendiente de la dependencia que penaliza a las rentas bajas y se come la subida de sus pensiones

El copago que establece la Ley de la Dependencia para estar en una residencia o en un centro de día deja a muchos beneficiarios de las rentas más bajas con muy poco dinero para hacer frente a los gastos de su vida diaria. Una Iniciativa Legislativa Popular con más de 700.000 firmas pidió en 2017 en el Congreso su reforma para hacerla más equitativa, algo que también han planteado órganos como el Tribunal de Cuentas y el Consejo Económico y Social de España, pero aún no se ha llevado a cabo. El Gobierno asegura que la abordará antes de que termine una legislatura a la que le quedan meses. 

La Ley de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, aprobada en 2006, lo que se denominó el cuarto pilar del Estado del Bienestar, establece que los beneficiarios de las prestaciones tienen que contribuir con sus ingresos a financiarlas, de acuerdo con unos porcentajes mínimos y máximos, que luego varían en función de lo que regula cada comunidad autónoma, tal como se acordó en el Consejo Territorial de julio de 2012. De esa forma, se crearon 17 modelos de copago diferentes en España, según refleja el Informe de Evaluación del Sistema de la Dependencia (SAAD) de 2022), publicado por el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.

En el copago por servicios en un centro o en el domicilio se garantiza que el beneficiario se quede con una renta mínima para sus gastos personales, entre un 19 y un 20% del IPREM -600 euros este año-, es decir unos 120 euros al mes, y un copago máximo que no puede sobrepasar el 90% del precio de referencia del servicio. Además, a quienes perciban ingresos iguales o inferiores al IPREM se les excluye del copago de todas las prestaciones de la dependencia, salvo en el caso de las residencias –el recurso más caro- donde todos las personas tienen que aportar, en la mayoría de los casos, en torno a un 75% de sus emolumentos, por muy bajos que estos sean.

"El modelo de copago definido por el Consejo Territorial del 10 de julio de 2012 trae consigo una serie de efectos perversos que lo hacen poco equitativo, ejerciendo una elevada presión recaudatoria sobre las personas usuarias con pocos recursos económicos. La filosofía de establecer bonificaciones en la cuota, en lugar de contemplar un copago mediante un sistema progresivo de tributación de los ingresos, así como el hecho de establecer topes en la cuota en lugar de topes en la renta, favorece a las rentas medias-altas y penaliza a las rentas medias-bajas", se subraya en el último Informe de Evaluación del SAAD.

Un estudio del Consejo Económico y Social de España sobre la dependencia, publicado en 2021, revela cómo el copago de los beneficiarios ha ido aumentando progresivamente, desde un 14,7% en 2009 a un 20,7% en 2019, como fuente de financiación del sistema, a la par que la aportación de la Administración General del Estado decrecía hasta situarse en un 15,6 y la de las comunidades autónomas se mantenía en torno al 63% en los últimos cuatro años. Y en un informe de 2018, CCOO estimaba que la aportación anual de los beneficiarios oscilaba entonces entre 1.400 y 2.000 millones de euros, con un perfil medio de usuario que era el de una mujer de más de 80 años, cuyo principal ingreso era una pensión de viudedad de 654 euros al mes.

"Estupor" por la ILP que el Congreso no tramita

Para revertir esa situación, el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) recabó más de 700.000 firmas que sustentaron la presentación de una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) en el Congreso de los Diputados, en 2017. La iniciativa exigía eximir del copago a quienes perciben menos de 2,5 veces el IPREM, que se limite la aportación del beneficiario a un máximo del 60% del coste del servicio y se garantice una cantidad destinada a gastos personales nunca inferior al 40% de sus ingresos. La ILP inició su tramitación en la Cámara de la mano del grupo socialista, cuando estaba en el gobierno el PP, pero su debate que se preveía para 2018 ya no se produjo, con la moción de censura que acabó con la presidencia de Mariano Rajoy a mitad de año, y no se ha retomado en esta legislatura.

El presidente del CERMI, Luis Cayo Pérez, compareció en octubre de 2020 en la Comisión de Sanidad, ya con el gobierno de coalición progresista, para exigir, por tercera vez en cinco años, el fin de lo que denominó "copago confiscatorio". Y más de dos años después, todo sigue igual. El asesor jurídico del Comité de Representantes, Oscar Moral, muestra su "estupor" por tal retraso, por el desdén de los grupos del Congreso ante la iniciativa popular para acabar con un sistema de copago que considera una "barbaridad" que se ha visto agravada con la alta inflación de los últimos meses.

Según Moral, que una ILP con más de 700.000 firmas haya sido ninguneada hasta ahora por el Congreso tiene una gran trascendencia, porque se ha visto cercenada la participación democrática de la ciudadanía reconocida por ley. Pese a todo, el portavoz del CERMI confía en que esta cuestión se resuelva en un "breve plazo", antes de que termine la legislatura para dar paso a unas elecciones generales que, presumiblemente, serán el próximo mes de diciembre.

Una portavoz del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 ha asegurado a Público que las medidas para poner topes al copago y homogeneizar en todo el territorio español la participación de los beneficiarios en la financiación de las prestaciones forma parte de las medidas del Plan de Choque aprobado para impulsar el Sistema de la Dependencia. No obstante, ha precisado que en lo que están trabajando ahora Gobierno y comunidades autónomas dentro del Consejo Territorial es en la modificación del Real Decreto 1051/2013 que regula las prestaciones y en la regulación de la figura del asistente personal.

Una vez que se hayan cerrado esos dos asuntos será cuando se aborde en el Consejo Territorial la modificación del copago de las prestaciones de la dependencia, algo que, según las fuentes del ministerio, esperan poder hacer antes de que termine la legislatura.

"A mi hijo le queda muy poco para ropa, aseo, dentista"

Antonio y Aurora son los progenitores de una familia de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz) que tiene un hijo de 35 años, con un grado de discapacidad del 86% a causa de un espectro autista, que vive en una residencia de lunes a viernes por la que abona cada mes el 75% de su pensión no contributiva. El Gobierno aprobó el año pasado un aumento del 15% en la cuantía de estas pensiones por invalidez, para situarlas en 726 euros, a fin de hacer frente a la alta inflación, pero quienes las perciben ven cómo gran parte de esa subida se pierde en el copago, en la parte que les corresponde abonar cada mes por la prestación que reciben.

"A mi hijo, después de pagar la residencia, le queda muy poco para ropa, zapatos, aseo, para ir al dentista, para veinte mil cosas que pueden suceder. Y es injusto que habiendo un aumento de las pensiones, se pida el mismo porcentaje para pagar el centro, mientras la Junta de Andalucía mira para otro lado y no pone más dinero. Estamos indignados, porque esto no debería repercutir en el bolsillo de las personas con discapacidad", se lamenta Antonio Ramos.

Esta familia de Sanlúcar de Barrameda recalca que no se opone a que haya que pagar por la residencia de discapacidad en la que su hijo está ingresado desde hace diez años, con una atención muy buena, pero sí cree que la Junta de Andalucía, como administración que gestiona las prestaciones de la dependencia en esta comunidad, debería aportar más dinero, en vez de que sean los usuarios quienes tengan que hacerlo tal como está regulado el copago.

Plena Inclusión, la confederación que agrupa a 950 asociaciones de toda España donde se atienden a más de 150.000 personas con discapacidad intelectual, sostiene que las comunidades autónomas acaban quedándose con el incremento de las pensiones que perciben los beneficiarios de la dependencia, porque se ahorran ese dinero que ponen de más los perceptores de una residencia o un centro de día al recibir más ingresos.

El director de Plena Inclusión estatal, Enrique Galván, señala que estas personas tienen un gasto extra anual de entre 24.000 y 45.000 euros al año, en función de la dependencia, para atender las necesidades que les acarrea su discapacidad en asistencia profesional, material o de otro tipo. "El copago de las residencias en muchas comunidades –advierte- sólo deja al usuario lo que se llama el dinero de bolsillo (un porcentaje mínimo del IPREM), es algo sangrante, porque deja a una persona con 200 euros o menos para todo el mes".

A juicio de Galván, el copago de la dependencia debe ser abordado de forma urgente en un momento en que la inflación ha elevado considerablemente la carestía de la vida en España, lo cual repercute de forma más acentuada en las personas con menos ingresos económicos. Sin embargo, el portavoz de Plena Inclusión cree que el tema se ha quedado fuera de la agenda política, sobre todo después de que el Congreso de los Diputados se haya desentendido de la Iniciativa Legislativa Popular presentada por el CERMI.

Un copago diferente en cada comunidad

La ILP incluye una petición para acabar con las diferencias de copagos entre comunidades autónomas y exigir la homogeneización del sistema, algo que el Tribunal de Cuentas ya advirtió en 2014 en un informe de fiscalización sobre las medidas de gestión y control adoptadas por las comunidades para la adecuada aplicación de la Ley de Dependencia. Y el Tribunal lo explicaba así: "en algunas comunidades autónomas el patrimonio del solicitante no se tiene en consideración a efectos del cálculo de la capacidad económica y en otras no se tiene en consideración la totalidad de las rentas percibidas por los solicitantes".

Según el Tribunal de Cuentas, esa disparidad de criterios de copago no supone un incumplimiento legal, pero sí podría vulnerar el principio de universalidad en el acceso de todas las personas en situación de dependencia en condiciones de igualdad efectiva, "al generar reconocimientos de derechos diferentes ante situaciones de dependencia idénticas en función del territorio de residencia de los solicitantes".

El último Informe de Evaluación del SAAD publicado por el Gobierno también reconoce el "problema de equidad" que suscita la existencia de 17 modelos diferentes de copago en España. "La consideración de las diferencias sobre los criterios para la determinación de la capacidad económica y la determinación de la cuota resultante hace que dos personas con los mismos ingresos y patrimonio en dos comunidades autónomas diferentes estén exentas del copago o paguen una cuota diferente", se explica en el informe.

Y no sólo hay diferencia de criterios, también falta de transparencia sobre lo que se recauda con el copago de las personas beneficiarias de las prestaciones de la dependencia. El informe de evaluación del ministerio del año pasado recuerda que ya el Tribunal de Cuentas había puesto en evidencia este tema hace ocho años y subraya que no ha cambiado casi nada desde entonces. "Las comunidades autónomas –se precisa- justifican su falta de información con argumentos como que su contabilidad no distingue entre los ingresos de las personas en situación de dependencia de los que no lo son o que no existe partida presupuestaria específica para la contabilización de dicho concepto".

Ante la falta de estadísticas fehacientes, el informe se remite a las estimaciones de diversos estudios, el último de los cuales revela que hay un amplio rango entre las comunidades autónomas en los porcentajes de recuperación del coste de las prestaciones a cuenta del copago, que van del 15 al 33%, con una media del 24%, donde Navarra y País Vasco alcanzan los valores máximos y Aragón, Extremadura, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha, los inferiores. Las comunidades deben aportar la diferencia que hay entre la suma de las aportaciones presupuestarias de la Administración General del Estado y el copago de los usuarios, y el coste total efectivo de las prestaciones reconocidas.

Enrique Galván, de Plena Inclusión, exige que se unifique para que haya equidad interterritorial y que se aclare el sistema de copago, porque las personas beneficiarias de la dependencia ya no saben lo que se paga, al ser diferentes los criterios en cada comunidad. "Hay muy poca transparencia –dice- y las comunidades autónomas no informan de lo que ingresan por el copago. No sabemos cuánto dinero están poniendo".

En las recomendaciones del Informe de Evaluación del SAAD de 2022 se aboga por "redefinir el modelo de copago actual con el fin de aumentar la equidad horizontal y la vertical". El concepto de capacidad económica, elemento básico para determinar el importe del copago de la persona beneficiaria, "debe ser el mismo en todas las comunidades autónomas", subrayan los autores del informe.

Además, de acuerdo con estas recomendaciones, se debería excluir la imputación del valor del patrimonio, ya que su incidencia en el resto de los ingresos del beneficiario incide en que el copago sea "regresivo", y tendría que incluir un "sistema de tarifas progresivas (tipo IRPF) para evitar el efecto diferencial del salto entre tramos de rentas". Otros aspectos que se recomiendan estudiar son el de los colectivos y las rentas mínimas exentas de copago, los importes mínimos garantizados para gastos personales y las reducciones y bonificaciones en la capacidad económica del usuario.