El Tribunal Supremo ha endurecido las exigencias para acceder a la nacionalidad española a los extranjeros que la solicitan tras cumplir los periodos de residencia de uno a diez años que exige la legislación: vetan, por mala conducta cívica, las solicitudes de quien tenga antecedentes penales aunque estos hayan caducado y con independencia de su integración laboral y familiar, lo que ya se está provocando un aumento de las denegaciones en vía judicial y pronostica un incremento de las desestimaciones durante su tramitación inicial en los registros civiles.

El cambio de posición de los tribunales se deriva de la sentencia por la que el Tribunal Supremo revocó el pasado verano otra de la Audiencia Nacional, cuya sala de lo Contencioso, que es la que revisa las resoluciones sobre concesión de nacionalidades por el Ministerio de Justicia, se ha visto obligada a modificar su criterio, proclive hasta ahora a reconocerlas salvo que se tratase de delitos graves (los penados con más de cinco años de prisión: homicidios, mutilaciones, agresiones sexuales, tráfico de drogas duras) o recientes.

“El concepto de la buena conducta cívica ha sido un caldo de cultivo para la inseguridad jurídica, ya que se trata de un concepto abierto y no legislado que ha ido adaptando la jurisprudencia”, explica Ángeles Lara, profesora de Derecho Internacional Privado de la universidad de Granada y miembro de su Instituto de Migraciones, que recuerda cómo hasta hace poco el mero hecho de tener antecedentes “no era un motivo para denegar la nacionalidad”.

Aunque tampoco carecer de ellos garantizaba que a un extranjero se le reconociera de manera automática el requisito de la buena conducta. “Bastaba con que le constaran detenciones para denegársela, aunque no había unos criterios claros sino que dependía de la valoración” de quien tramitaba el expediente, explica, aunque lo habitual era concederla si no se trataba de infracciones penales de carácter grave o de otras que, sin serlo, hubieran sido cometidas poco antes y los antecedentes estuvieran vigentes.

“La vía va a ser más estricta”

Lara apunta un motivo para que el Gobierno, en este caso mediante los recursos de la Abogacía del Estado, haya buscado el endurecimiento de las exigencias en este requisito: los exámenes del Instituto Cervantes han sustituido a la valoración del grado de integración social del extranjero que hasta hace tres años efectuaba el personal de los registros civiles.

“Esta es la vía en la que van a apretar, va a ser más estricta”, indica, ya que “antes la Administración tenía más posibilidades de valoración” para decidir si concedía o no las nacionalizaciones.

Hay otros dos criterios básicos para otorgar la nacionalidad: el de orden público, que se centra en analizar el cumplimiento o valorar el respeto del solicitante a los principios constitucionales y los convenios internacionales de Derechos Humanos suscritos por España (la poligamia es causa de denegación), y el del interés nacional, vinculado a los intereses diplomáticos del Estado.

El “mero transcurso del tiempo” y la “proyección social de la condena”

La Audiencia reconoció a finales de 2015 la nacionalidad española al marroquí M. E. H., un vecino de Sabadell de 47 años casado y con tres hijos que lleva cotizado a la Seguridad Social más de un decenio y reside legalmente en el país desde 2000, a quien el ministerio se la había denegado alegando que “no había justificado suficientemente el requisito de la buena conducta cívica” por tener una condena en su historial: en 2005 aceptó una pena de diez meses de prisión por un delito de violencia de género, cuya ejecución fue suspendida, que le dejó unos antecedentes cancelados en 2013, dos años después de solicitar la nacionalización.

El volumen de procesos de nacionalización ha disminuido en los registros civiles tras reducir la crisis los flujos migratorios y por la exigencia de superar un examen escrito.

“No solo habían transcurrido los plazos legalmente previstos para la cancelación de los correspondientes antecedentes penales”, señala la Audiencia Nacional, sino que para entonces, diez años después, “se había enervado el efecto negativo” de esa condena en el análisis de su “conducta cívica”, por lo que “procede, sin más circunloquios, la estimación” de su recurso. Antes, el magistrado del Registro Civil había resuelto que M. E. H. “se encuentra razonablemente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles, teniendo un conocimiento suficiente de la lengua castellana”.

Sin embargo, la Abogacía del Estado, contraria a aplicar como criterio en este tipo de casos “el mero transcurso del tiempo” que sí rige en la jurisdicción penal, en la que los antecedentes dejan de tener valor jurídico tras su cancelación, recurrió esa decisión ante el Supremo, que la revocó al considerar que, pese a la cancelación de los antecedentes, “cabía su ponderación desde el ‘concepto de la proyección social de la condena”.

Para el Supremo, por el contrario, la condena por un delito que “evidencia una potencial peligrosidad, causa una importante alarma y es objeto de un fuerte reproche social” resulta “incompatible con una buena conducta cívica” con independencia del tiempo transcurrido desde que lo cometió, lo que le lleva a revocar la sentencia de la Audiencia Nacional por “arbitraria (por no justificada) e irrazonable”.

El “estándar de convivencia ciudadana”

Esa línea marcada por el Supremo se ha extendido al conjunto de los antecedentes penales, con independencia del delito que los hubiera generado, cuando se trata de decidir sobre si un extranjero con larga residencia en España debe ser reconocido, o no, como ciudadano español.

Así, un argelino residente en Zaragoza ha visto cómo, pese a estar casado y con dos hijos y llevar más de 21 años cotizados a la Seguridad Social (tiene contrato indefinido), la propia Audiencia le denegaba la nacionalidad española por unos antecedentes que también habían sido cancelados. Y lo hacía y a pesar de que la Fiscalía de Zaragoza consideraba acreditada “suficientemente la integración en nuestro país”.

Había sido condenado en marzo de 2009 a seis meses de prisión por un delito de lesiones cometido año y medio antes, algo que el Ministerio de Justicia consideró “una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad”. “No pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana”, añadía la Dirección General de Registros y Notariado.

La Audiencia Nacional, que también señala que “el hecho de residir y trabajar en España no basta al efecto de acreditar buena conducta cívica”, considera ahora “indiferente a los efectos que tratamos que los antecedentes penales se encuentren cancelados o no”, ya que “debe exigirse un comportamiento o conducta que no puede ser compatible, según la jurisprudencia, con la existencia de actos que indiciariamente indiquen la ausencia de buena conducta”.

Desplome de las nacionalizaciones y los permisos de trabajo

Esta restricción de los requisitos para acceder a la nacionalidad por residencia prolongada en España llega tras un descenso de las concesiones de más del 30% en tres años: de 225.793 a 150.994 entre 2013 y 2016, con una caída de 36.593 más en 2016, cuando solo se aprobaron 114.351.

Uno de los motivos clave, apunta Lara, es el cambio de los flujos migratorios con la crisis, que ha reducido la llegada de extranjeros y ha llevado a otros a regresar a sus países de origen. “Vienen menos y se van más”, anota”. A eso se le suma la entrada en el espacio comunitario de países como Rumanía y Bulgaria.

La evolución de las autorizaciones de trabajo para migrantes da fe de esas tendencias, con un descenso de las 499.211 de 2007 a las 84.631 acumuladas en octubre del año pasado, según los datos del Ministerio de Empleo. La reducción a año cerrado entre 2007 y 2016, cuando la cifra final fue de 111.902, alcanza el 77,5%.

Otra de las causas son las exigencias el sistema de exámenes del Instituto Cervantes, que requiere una matrícula de 85 euros mediante solicitud electrónica y superar un examen en castellano. “Eso desincentiva”, apunta.

En torno al 80% de esas nacionalizaciones (117.994 en 2016) llegan tras haber superado los periodos de residencia que exige la normativa. La mayoría, entre un 50% y un 55%, son mujeres, casi un tercio son menores de edad y menos de un 1,5% supera la edad de jubilación.

Por áreas de procedencia, predominan los nacidos en Latinoamérica (83.491 de 150.944 en 2016), seguidos de los africanos (30.746), entre los que destacan los marroquíes. Estos, con 22.804, se ven ya superados por los nacidos en España que obtienen la nacionalidad, que, con 26.563, han pasado a ser el primer grupo.