¿Para qué sirve una PNL?

El pleno del Congreso de los Diputados ha instado esta semana al Gobierno mediante la aprobación de una proposición no de ley, sin ningún voto en contra, a que adopte las disposiciones necesarias para exhumar los restos del dictador Franco del Valle de los Caídos y, entre otras medidas más, a convertir ese recinto en un memorial de respeto a las víctimas de la Guerra Civil y de la dictadura franquista.

Sin embargo, el Gobierno no se siente impelido a ejecutar esa iniciativa parlamentaria a la que ni siquiera se opuso el grupo popular –se abstuvo en la votación, aunque bien es cierto que fue beligerante contra su aprobación–. Esta actitud no será una excepción. Legislatura tras legislatura el Gobierno de turno suele hacer caso omiso a los contenidos de todas las PNL aprobadas.

Sucede lo mismo que con las mociones planteadas como consecuencia de las interpelaciones urgentes a los miembros del Gobierno, otro de los mecanismos de control que tiene el poder legislativo sobre el poder ejecutivo. Otro sí cabe decir respecto a las propuestas de resolución con las que los grupos parlamentarios resumen un Debate sobre el Estado de la Nación, cuando se celebra –el último fue en 2015–.

“Que un Gobierno haga caso, por decirlo llanamente, a aquello que se le insta en una PNL, una moción o una propuesta de resolución es la excepción. Siempre ha sido así”, explica un veterano parlamentario con varias legislaturas a cuestas que prefiere el anonimato.

Este diputado, al igual que otros de diferentes grupos parlamentarios, admite que al principio “extraña, pero a medida que te das cuenta de la realidad llegas a la conclusión de que es una práctica asumida desde siempre por los diferentes Gobiernos”. Es una conclusión que nadie acierta a explicar por qué sucede.

En lo que va de legislatura, desde el mes de julio del año pasado, los diferentes grupos parlamentarios han registrado 415 PNL para ser debatidas ante el pleno de la Cámara baja y otras 1.885 para su debate en las diferentes comisiones parlamentarias.

Ante el pleno, normalmente en la sesión de los martes, se ha polemizado sobre 39 PNL, de las que 33 han sido aprobadas –10 de los populares, 9 de los socialistas, 5 de Podemos, 3 de Ciudadanos y otras 2 de ERC, del PNV del grupo–. Hay que hacer notar que el grupo que da apoyo al Gobierno exprime este tipo de iniciativa para “instar” a su propio Ejecutivo sin renunciar a su cupo.

"Una PNL aprobada es una resolución expresa de una cámara parlamentaria que tiene encomendada la labor de control del Gobierno, según establece el artículo 66 de la Constitución"

En ese mismo espacio de tiempo se han discutido 29 mociones tras otras tantas interpelaciones a miembros del Gobierno. Las mociones también “instan” al Gobierno, casi siempre al ministerio cuyo titular ha sido interpelado, para adoptar determinadas medidas. Pero el resultado es el mismo que el de las PNL pese a que 25 se han aprobado por el pleno, la mayoría del grupo socialista –10–, de Ciudadanos – 6– y de Unidos Podemos –5–.

“Una PNL, o una moción, aprobada es una resolución expresa de una cámara parlamentaria que tiene encomendada la labor de control del Gobierno según establece el artículo 66 de la Constitución”. Así, sin paliativos de ningún tipo, se manifiesta Manuel Fernández-Fontecha, letrado de las Cortes Generales con casi cuatro décadas de experiencia.

Es decir, el criterio de este experto, compartido por otros letrados, es que las PNL obligan al Gobierno. “La manifestación de un pleno parlamentario es una resolución. En Estados Unidos las resoluciones son efectivas y en Francia las resoluciones no legislativas se consideran vinculantes. El presidente del Gobierno es investido por el Congreso y se entiende que concede su confianza a todo el Gobierno, por lo que le debe explicaciones como establece la Constitución”, explica este letrado.

Pero es que, además, den una democracia parlamentaria como es la española “el parlamento no adopta dictámenes o estudios – salvo casos especiales en comisiones de estudio -, sus pronunciamientos son o leyes o resoluciones, y una resolución, como su propio nombre indica, resuelve, decide, decreta”.

Para el letrado Fernández-Fontecha “no existe ningún informe jurídico que avale la no vinculación (para el Gobierno) de las PNL o de las mociones. Si no son vinculantes entonces es que son una engañifa. El único argumento que sostiene la no vinculación es muy peculiar: es que siempre se ha hecho así, se dice. Y, claro, no se sostiene”.

"Si no son vinculantes entonces es que son una engañifa", reconoce el letrado de las Cortes

Sin embargo, es lo que hay. Así lo admiten, con mayor o menor énfasis, instancias de los grupos parlamentarios “de siempre”. En los “nuevos”, la verdad es que no se tienen las ideas claras. Apenas se apunta a un argumento ya muy manido: “Hay que cambiar muchas cosas que no funcionan en esta institución”, coinciden en señalar desde Unidos Podemos y Ciudadanos. Pero no hay más concreciones. Sin duda, porque no conocen suficientemente los entresijos.

Ni el reglamento del Congreso de los Diputados, que data de 1982, antes de la llegada de los socialistas al poder, ni las abundantes normas interpretativas de las distintas presidencias que han existido desde 1982 “ayudan a resolver esta interpretación”.

Una consecuencia de este estado de cosas, que es letal para la democracia parlamentaria, “consiste en trasladar la sensación de que la Cámara baja ha pasado a ser subsidiaria del Gobierno; pero eso no está en la Constitución, más bien está lo contrario”, recalca Manuel Fernández-Fontecha.

Otras fuentes parlamentarias conocedoras de la historia reciente del Congreso de los Diputados explican a Público que “en 1979 Adolfo Suárez le cogió miedo al parlamentarismo hasta el punto de que, junto al entonces presidente de la institución, Landelino Lavilla, pretendió realizar una sesión de investidura sin el correspondiente debate. Finalmente, esa idea no prosperó y lo hubo, pero aquella sensación caló y ha perdurado hasta hoy en día”.

En el Senado hay una ligera variación, aunque no influye demasiado, en opinión de fuentes de la Cámara alta consultadas por Público. Su reglamento, en el artículo 178, establece que el Gobierno, a quien se ha informado de las mociones – nombre que reciben aquí las PNL – aprobadas dispone de un plazo de seis meses para informar del cumplimiento dado a las mismas.

En esta cámara, con mayoría absoluta del PP, se han registrado a lo largo de esta legislatura 85 mociones para su debate ante el pleno, de las que apenas han prosperado 10 sin retoques, todas ellas del PP. Otras 30, presentadas por los grupos de la oposición, se han admitido “con modificaciones” introducidas por el grupo mayoritario. Y 33, también de la oposición, han sido rechazadas.

Las mociones presentadas para ser debatidas en comisión suman 607 de las apenas 19 se han aprobado sin retoques – todas del PP – y otras 54 han pasado con modificaciones introducidas a su vez por el grupo popular. 89 han sido rechazadas y 236 están pendientes de ser debatidas. El resto han sido retiradas.

De momento, el Gobierno todavía no ha remitido al Senado el informe sobre el cumplimiento de aquellas acciones que las mociones le pedían, tal como establece el reglamento de la Cámara alta. La interpretación sobre cuándo se cumple el plazo de los seis meses está encima de la mesa. Ahora bien, tanto en este caso como en el del Congreso de los Diputados, existe el convencimiento de que el contenido de las PNL y mociones “es, hoy por hoy, papel mojado”, sentencian todas las fuentes consultadas.

Los diputados no saben por donde empezar

Para el letrado Fernández-Fontecha existe un estado de “vagancia intelectual para incidir en esta cuestión, que es de máxima importancia para el funcionamiento correcto de un sistema de democracia parlamentaria”. Por su parte, desde los grupos parlamentarios consultados se reconoce que no se sabe “por dónde comenzar. Y no debería ser así teniendo en cuenta que el grupo mayoritario apenas cuenta con 137 escaños”, sostiene Joan Baldoví, portavoz de Compromís y este mes del grupo mixto.

El grupo parlamentario del PNV registró el pasado mes de enero una inciativa para reformar el reglamento del Congreso de los Diputados introduciendo un par de artículos. En el primero se establece que el Gobierno estará obligado a presentar un informe en el primer me de cada periodo de sesiones – febrero y septiembre– en el que explique el grado de ejecución de las PNL, mociones y resoluciones aprobadas en el periodo de sesiones anterior. Y además, a las dos semanas, un miembro del Gobierno deberá razona el contenido del informe.

“Se trata simplemente de que nos tomemos en serio nuestra labor de control al Gobierno y de que éste haga lo propio; es una materia que esta constitucionalizada”, explica Aitor Esteban, portavoz del grupo vasco. “No hay manera de saber qué es lo que ocurre una vez se ha aprobado una PNL o una moción. No es algo imposible, ocurre en otros parlamentos como el vasco”, sentencia.

La iniciativa fue aprobada por el pleno de la Cámara baja por unanimidad el pasado 7 de marzo y ahora se encuentra en el ámbito de la comisión de Reglamento en el plazo de enmiendas. El grupo proponente desea que la reforma del reglamento sea efectiva antes de que finalice el actual periodo de sesiones en junio. Mientras tanto, la pregunta ¿para qué sirve una PNL? sigue sin tener una respuesta.