La polémica figura del decreto leyEl riesgo de gobernar a golpe de decreto: caer en un régimen presidencialista

“En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes. Deberán ser sometidos a debate y votación en el Congreso en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso deberá pronunciarse sobre su convalidación o derogación”. El artículo 86 de la Constitución recoge, de esta manera, que el Ejecutivo, en determinadas circunstancias, puede legislar reduciendo los plazos de forma considerable y sin ver sus reformas enmendadas. Desde el 1 de junio, esta “extraordinaria y urgente necesidad” ya se ha dado en 15 ocasiones.

El número de decretos leyes presentados por el Gobierno de Pedro Sánchez en estos apenas siete meses es ese, 15. Una quincena de veces en las que el Ejecutivo ha considerado que era necesario utilizar esta herramienta legislativa, cuyo abuso representa para algunos expertos en Derecho Constitucional una merma de la calidad democrática que aleja al Estado español de un sistema parlamentario para avanzar hacia uno presidencialista.

Mariano Rajoy saldó sus tres legislaturas con un total de 107 decretos leyes. En sus primeros siete meses de gobierno utilizó esta herramienta en 17 ocasiones (desde diciembre de 2011 hasta mayo de 2012). La etapa más prolífica del expresidente fue su primera legislatura (2011-2015), cuatro años en los que llevó al Congreso a través de este procedimiento 76 reformas legislativas, a pesar de contar con una mayoría absoluta en la Cámara.

Su primera iniciativa se corresponde con lo que los expertos denominan “decreto ómnibus”, es decir, un decreto ley que afecta a varias normas de forma sustancial, lo que representa una auténtica reforma integral. “Fue tan amplio y afectaba a tantas normas que al final no se sabía muy bien qué había cambiado y qué quedaba en pie”, asegura José María Morales, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla. En aquel momento, el Ejecutivo justificó la “extraordinaria y urgente necesidad” bajo el pretexto de la crisis económica.

En su segunda legislatura, el Ejecutivo conservador aprobó solo uno, mientras que en la última, (junio de 2016 a junio de 2018) presentó un total de 30. La segunda legislatura se sale de la normalidad porque tuvo lugar durante el mandato en funciones de un Rajoy que no logró recabar los apoyos de la Cámara; situación que se prolongó desde diciembre de 2015 hasta junio de 2016.

"Invade las funciones del Legislativo"

El uso de esta herramienta legislativa representa para algunos expertos un “abuso”, aunque aclaran que no se trata de una práctica inaugurada o practicada en exclusiva por los gobierno de Rajoy y de Sánchez, sino que se trata de una costumbre habitual que han practicado “en exceso” todos los ejecutivos. “Hay una situación clara de abuso que en la práctica se corresponde con una invasión de las funciones del Legislativo”, afirma Morales, que lamenta que, de esta manera, “el Gobierno impide que las Cortes desarrollen plenamente sus funciones legislativas.

Una reflexión con la que coincide Patricia García, experta en Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, que añade que “el Gobierno se arroga una potestad legislativa que no le corresponde”.

Según explica García, el Ejecutivo “es un órgano menos representativo” que el Parlamento y “no es plural” y, cuando se pretenden desarrollar reformas a través de un decreto ley, no se puede enmendar su contenido, por lo que “no están presentes todas las opciones ni garantías y en su aprobación no intervienen las minorías”, como sí sucede con las leyes ordinarias. Todo esto, asegura Morales, “puede provocar un cambio de nuestro modelo político para hacerlo todavía más presidencialista”. “Si ya existía una deriva hacia el presidencialismo, si los gobiernos abusan de los decretos, puede afectar a la calidad de la democracia”, insiste.

“Uno de los problemas de España es que informalmente tenemos un sistema parlamentario, pero en la práctica, en parte por el régimen electoral, el sistema es presidencialista, con el matiz de que no tenemos ninguna ventaja del presidencialismo ni del parlamentarismo. Esto no es normal”, añade el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela Carlos Ruiz. García asegura en este sentido que “el Gobierno ya era el órgano que más iniciativas presenta, pero ahora también es el que más iniciativas aprueba”. “Su monopolio legislativo es bastante grande”, critica.

Una herramienta polémica

Más allá del abuso que se hace del decreto, la figura en sí crea cierta controversia entre los expertos. García explica que “el decreto como tal es compatible con la democracia y responde a las necesidades del Estado social. El Gobierno tiene que darle respuestas urgentes a necesidades sociales y, en ese caso, su uso tiene justificación”.

Para Ruiz, en cambio, “el decreto ley tiene su origen en las dictaduras, y en un sistema parlamentario representa una excepción. Se da en sistemas donde el Ejecutivo ha dejado al Parlamento como un mero decorado”. El catedrático recuerda que para hacer frente a situaciones excepcionales existen otras vías: los procedimientos parlamentarios de urgencia y los estados de alarma y excepción recogidos por la Constitución.

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En lo que sí coinciden los expertos es en que la mayoría de las reformas que se hacen a través de decretos leyes no se da esa condición de “extraordinaria y urgente necesidad”. “¿Alguien se puede imaginar a una persona que tuvo 30 infartos en un año y que hubo que aplicarle el desfibrilador en las 30 ocasiones? No es real”, explica Ruiz.

García precisa que la culpa del abuso de decretos no es solo del Gobierno, sino también del Tribunal Constitucional: “La interpretación del TC sobre el denominado hecho habilitante (que haya una extraordinaria y urgente necesidad) es muy expansiva, lo que se traduce en una carta blanca al Gobierno; es urgente porque el Ejecutivo dice que es urgente, pero el criterio no está definido”.

“Hay medidas aprobadas por decreto que no se aplican hasta seis o nueve meses después; o cambios en leyes que llevan 35 años sin reformarse. Algo que no se aplica de forma urgente no es urgente”, insiste la experta. “La reforma constitucional del artículo 135 se hizo en menos de 30 días y no fue vía decreto., ¿si agilizar el trámite de una reforma constitucional es posible cómo no va a ser posible hacerlo con una ley?”, se pregunta Ruiz.