La Constitución española: sólo dos reformas frente a cientos de sus hermanas europeas

La Constitución española cumplió este miércoles 39 años, aunque algunos podrían decir que parece que el tiempo no pasa por ella. En sus casi cuatro décadas de vida el texto constitucional fue sometido a reforma sólo en dos ocasiones. La primera fue en 1992 y sirvió para adecuar la legislación al Tratado de Maastrich, permitiendo a los extranjeros residentes en España ser electores y elegibles en las elecciones municipales. La segunda modificación tuvo lugar en 2011, con la sonada reforma exprés del artículo 135 para priorizar estabilidad presupuestaria ante el gasto social.

Los austeros antecedentes de reforma de la Constitución de 1978 contrastan con la flexibilidad de otros países de la Unión Europea a la hora de cambiar su Carta Magna. De hecho, solo Austria promovió desde 1930 más de cien enmiendas y revisiones de distinto grado de su texto constitucional. Algo similar sucede con Alemania, que desde 1949 modificó la piedra angular de su ordenamiento jurídico en más de 60 ocasiones. Con un ritmo más moderado de reformas también podrían destacarse la treintena de enmiendas constitucionales aprobadas en Irlanda o las 24 revisiones de la Carta Magna de Francia.

De todos los países europeos, uno de los que ofrece una mejor perspectiva para compararse con España es Portugal, cuyo texto constitucional fue aprobado en 1976, sólo dos años antes de los famosos consensos de 1978. Desde entonces, el país luso concluyó un total de siete procesos de revisión constitucional.

“España tiene miedo a la reforma”

“Siempre hemos tenido una ausencia de cultura de la reforma constitucional”, afirma Víctor Vázquez, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla, que recuerda que en la historia de España abundan ejemplos de cambios del ordenamiento jurídico en impulsos revolucionarios, mientras que el uso de los mecanismos legales mediante una actitud legislativa propositiva brilla por su ausencia. “Yo creo que en la sociedad española hay cierto temor a la reforma. El instinto de conservación lleva a pensar que cambiar la Constitución implica romper ciertos consensos imprescindibles para la convivencia; somos un país demasiado dramático en ese aspecto”, apunta el jurista.

En un sentido similar se expresa Yolanda Gómez, Catedrática de Derecho Constitucional de la UNED. “No es que se hayan hecho sólo dos reformas, es que en ambas ocasiones son reformas constitucionales que vienen determinadas por la Unión Europea, así que casi podríamos decir que no se han hecho reformas para adaptar el texto a las cambiantes circunstancias del país”. Los motivos que esta jurista apunta como principales causas de este inmovilismo se retrotraen a las circunstancias en las que nació la Constitución de 1978.

En aquel momento, España pasó de vivir en un régimen en el que no había libertades democráticas a configurar un Estado de Derecho, lo que llevó a una gran parte de la población a identificar la promulgación del texto constitucional como el elemento que consolidó dicho cambio. “De alguna manera se entiende que cualquier movimiento para reabrir el consenso del 78 es muy peligroso”, añade Gómez antes de concluir que “una de las cuestiones por la que no se reformó la Constitución es porque casi todas las fuerzas políticas estaban convencidas de que hacerlo suponía volver a abrir aquel periodo constituyente, con sus problemas históricos”.

Siguiendo esa línea, Santiago Castellà, profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad Rovira i Virgili de Tarragona, recuerda que el exministro franquista y fundador de Alianza Popular, Manuel Fraga Iribarne, afirmó en una ocasión que “sólo le gustaban los cambios con gaseosa”, una expresión que en su opinión quedó grabada en la mentalidad política de los legisladores españoles. “Si no se ha reformado la Constitución no es por un problema de procedimientos jurídicos, sino de conciencia política”, añade.

Por su parte, Fernando Oliván, profesor de Derecho Constitucional de la URJC y autor del libro Para una lectura radical de la Constitución de 1978, va un paso más allá y apunta a la existencia de “una serie de pactos de hierro” que dejaron todo “atado y bien atado” para no romper con el pasado franquista de España. “Por encima del texto siempre ha estado ese pacto sagrado y grabado en letras de bronce que constituye el régimen del 78”, apunta el profesor, para el que la monarquía y las élites económicas son un elemento central a la hora de entender la ausencia de voluntad política para realizar reformas constitucionales. “Las resistencias tan radicales que vemos a que esto suceda nos delatan simplemente un hecho sociológico: seguimos con los mismos equipos negociadores que hicieron el contrato de 1978, que no es nada más que el año siguiente al 1977”, razona Oliván.

Frenos del cambio constitucional

Todos los expertos consultados por Público coinciden en señalar a la monarquía como uno de los principales frenos para la modificación del texto constitucional. “Siempre provocó cierto temor que cualquier reforma implicara necesariamente el cuestionamiento del modelo de la monarquía parlamentaria, lo que ha podido tener un efecto desalentador”, reflexiona Víctor Vázquez.

Otra de las trabas históricas a la reforma constitucional en España es, en opinión de Yolanda Gómez, la falta de pragmatismo de los partidos políticos a la hora de aprovechar las oportunidades que en algunas ocasiones se presentaron para acometer cambios. “No se atienen a la ocasión de cambiar una cosa en un momento concreto, sino que quieren utilizar cualquier proceso para abordar asuntos más generales”, relata. Los juristas consultados recuerdan que los debates para afrontar reformas no demasiado problemáticas, como podrían ser la reforma del Senado, la recepción de la Unión Europea en la Constitución, la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión a la Corona o la definición del mapa autonómico, siempre se vieron enturbiados por otros asuntos de mayor calado.

“En otros países se mira a la Constitución como un texto técnico que puede requerir adaptaciones o reformas, sin creer que con hacerlo se vayan a abrir heridas o pretender cambiarlo todo al instante”, prosigue Gómez en una línea similar a la apuntada por Vázquez, que recuerda que un gran número de las enmiendas desarrolladas por las naciones anteriormente mencionadas no trataron de redefinir el sistema político a gran escala, sino, desde una perspectiva más a corto plazo, adecuar ciertos aspectos del texto legal a la realidad

Las consecuencias del inmovilismo

En el centro de la escena creada por todos los factores anteriormente apuntados queda una Constitución que viene actuar como piedra de toque del sistema legal español en 2017 a través de una redacción que se mantiene casi inmaculada desde hace 39 años. Ante eso, cabe preguntarse qué disfunciones pueden derivarse de la falta de actualización del texto. “Un país que no es capaz de reformar el consenso constitucional tiene un problema de primera magnitud”, relata Vázquez. A su modo de ver, existe una distancia entre lo que el texto dice y lo que la sociedad es, lo que indefectiblemente deja al Estado de derecho sin herramientas para afrontar algunos problemas. “El asunto más urgente es el territorial; no se puede encontrar una solución en Catalunya sin cambios constitucionales”, sentencia.

“En el 78 se esbozó el marco territorial de España, pero luego tuvo un desarrollo político distinto hasta convertirse casi de facto en un Estado federal lastrado por un modelo de competencias abstracto”, añade Castellà, que también considera apremiante cerrar un modelo territorial adaptado a las nuevas realidades.

Finalmente, Fernando Oliván llama a ocuparse de lo urgente, pero “sin olvidar lo necesario”. Es decir, más allá de atajar el problema territorial, este jurista pone el foco sobre algunos de los aspectos más “reaccionarios” de la Constitución del 78, como el papel central del Ejército dentro del Estado, o la “lectura raquítica” en materias como el derecho al trabajo o a la vivienda. “El texto remite a esos derechos a un espacio de segunda categoría. Una reforma constitucional valdría para decir que no, que esos derechos tienen el mismo valor que cualquier otro, para blindarlos”, concluye.