Así era la Ley de Libertad de Conciencia que Zapatero guardó en un cajón

El 7 de mayo de 2008 María Teresa Fernández de la Vega, vicepresidenta del Gobierno, anunció en el Congreso de los Diputados la revisión de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, promulgada en 1980 por Adolfo Suárez. El anuncio se produjo apenas un mes después de la investidura de José Luis Rodríguez Zapatero y en el marco de un nuevo impulso político que buscaba "alcanzar la condición de laicidad que la Constitución otorga a nuestro Estado", en palabras de la vicepresidenta. Era el segundo mandato de Zapatero y su Ejecutivo se proponía, 28 años después, reformar aquella ley obsoleta aprobada por el primer Gobierno constitucional de la España posfranquista en el contexto de un país que aún se desperezaba del largo sueño nacionalcatólico y el poder omnímodo de la Iglesia.

El Gobierno socialista, ahora sí, parecía dispuesto a tocar una de las piedras angulares del viejo sistema. Por eso había que actuar rápido y con determinación. Si la ley no era aprobada antes del ecuador de la legislatura, estaba abocada al fracaso. Ningún presidente, por muy progresista que fuera, estaba dispuesto a enfilar la recta final hacia las elecciones generales con un conflicto abierto en carne viva con la jerarquía católica. La reacción de la prensa conservadora no se hizo esperar: el Gobierno del PSOE tramaba la implantación de una "religión de Estado" basada en el "laicismo radical".

El Ministerio de Justicia creó un grupo de trabajo con las confesiones coordinado por José María Contreras, director general de Asuntos Religiosos. La comisión estaba integrada por representantes de siete familias religiosas: evangélicos, musulmanes, judíos, católicos, budistas, Testigos de Jehová e Iglesia de los Últimos Días, más dos altos cargos ministeriales. El grupo se reunió en cinco ocasiones a lo largo de 2009 y alcanzó notables consensos en criterios de inscripción, estatuto jurídico de los ministros del culto, concepto de notorio arraigo y régimen legal de los lugares de culto.

Paralelamente, la dirección general mantuvo contactos informales con Europa Laica, la Federación de Ateos de Cataluña y la Fundación Ferré y Guardia. En febrero del año 2009, María Teresa Fernández de la Vega se reunió con el secretario de Estado del Vaticano para informarle sobre el objetivo de la ley y su alcance. En ese encuentro, la vicepresidenta del Gobierno tranquilizó al alto representante del Papa: no se tocarían los Acuerdos con la Santa Sede.

En junio de 2010, se filtran a la prensa algunos artículos parciales del borrador. La simbología religiosa debe desaparecer de los centros públicos y los funerales de Estado tendrán carácter laico. La respuesta de la Santa Sede fue inmediata. Al día siguiente, Radio Vaticana cargó duramente contra la ley y acusó a Zapatero de protagonizar un "nuevo ataque contra la Iglesia" y desencadenar un "conflicto ideológico" para buscar su "salvación" política. Dos meses después, el Gobierno dio carpetazo a la Ley de Libertad de Conciencia. María Teresa de la Vega, principal valedora de la norma, fue destituida en sus funciones el 20 de octubre de ese mismo año. El entonces director general de Asuntos Religiosos, hoy profesor de Derecho Eclesiástico en la Universidad de Sevilla, José María Contreras, no cree que su cese estuviera vinculado con el fracaso de la ley y lo atribuye en mayor medida a los estragos que ya estaba produciendo la aguda crisis financiera que arrasaba medio planeta.

El borrador fue enterrado en un cajón y su texto nunca vio la luz. Solo en una ocasión, diez años después, fue publicado en un número monográfico de la revista especializada Derecho y Religión. El articulado de la ley, analizado y comentado por José María Contreras, pasó desapercibido entre una treintena de colaboraciones jurídicas. Hoy Público lo rescata por primera vez en un medio de comunicación al hilo de la nueva renuncia del Gobierno, ahora presidido por Pedro Sánchez, a promulgar una Ley de Libertad de Conciencia que actualice la realidad diversa y plural de la España del siglo XXI. Estas son las claves de aquella norma sepultada por Zapatero:

Creyentes y no creyentes

El borrador de 2009 representaba, ya desde su propia denominación, un cambio sustancial con respecto a la Ley de 1980. Aquella había recibido el título de Ley Orgánica de Libertad Religiosa, mientras que la promovida por Zapatero añadió el vocablo "Conciencia" en su enunciado. No se trata de una mera cuestión lingüística. La norma de 1980 reguló únicamente los derechos y obligaciones de las confesiones religiosas y los ciudadanos creyentes. Todos los demás (ateos, agnósticos o simplemente indiferentes al hecho religioso) quedaban fuera de la ley. El propio artículo tercero de la norma excluía de su protección a todos los fines "ajenos a los religiosos".

En la ley de Zapatero se coloca la "libertad de conciencia" como concepto central y así se explicita sin género de duda en el artículo 2. En la elaboración de la norma, sin embargo, parte del protagonismo recayó sobre las confesiones religiosas, que integraban la comisión asesora prevista por la Ley de 1980. Las organizaciones laicistas no tenían cabida en ese órgano institucional ni participaron en las sesiones de trabajo y su contribución, según aclara el propio director general, se concretó a través de "contactos" con representantes del Gobierno.

Laicidad del Estado

Por primera vez, con la salvedad de la Constitución de 1931, se introduce la palabra "laicidad" y "neutralidad" para caracterizar la posición del Estado. En la Carta Magna de 1978 figura el término "aconfesionalidad", aunque el propio Tribunal Constitucional ya ha manifestado en varias ocasiones que ambos conceptos son análogos a efectos jurídicos. "Los poderes públicos mantendrán la neutralidad en el ejercicio de sus competencias, de manera que las funciones religiosas no se confundan con las estatales", afirma el artículo 4 del borrador. El texto acota claramente el comportamiento de los cargos institucionales, el uso aconfesional de los centros públicos y la laicidad de los actos oficiales y de Estado.

Simbología

El borrador regula a lo largo de dos artículos (21 y 22) y seis apartados el estatus neutral de los edificios públicos y establece un marco de actuación para los cargos de representación. "Los poderes públicos velarán por que se respete el principio de neutralidad en los centros públicos, impidiendo cualquier identificación de los mismos con confesión religiosa alguna", señala literalmente el apartado 1 del artículo 21. Y alude expresamente a los "actos oficiales", el "protocolo del Estado" y los "centros docentes públicos". Esta norma liquidaría los crucifijos y simbología religiosa de los colegios, hospitales, ayuntamientos, funerales de Estado, cementerios, cuarteles y hasta del Consejo de Ministros. Hasta ahora, la ausencia de una reglamentación precisa, ha dejado al arbitrio de los consejos escolares y cargos públicos la resolución de los conflictos.

Más ambigua queda la participación de cargos institucionales en eventos confesionales, como es el caso de las procesiones de Semana Santa. "La presencia de autoridades públicas en actos religiosos deberá tener en cuenta la diversidad religiosa y el principio de no discriminación", señala el apartado 2 del artículo 22. La redacción de este punto está más cerca del carácter multiconfesional que de la laicidad, tal como han denunciado las más activas organizaciones ciudadanas en la defensa de la neutralidad del Estado. José María Contreras, no obstante, no encuentra contradicción alguna. "¿Es incompatible con el Estado laico que una autoridad pública asista a un acto religioso? Per se no. Ahora bien: para no contaminar su función pública debe asistir a todas la confesiones. Lo que no puede hacer es ir solo a los actos católicos".

Asistencia religiosa

El principio de laicidad del Estado, que inspira la ley, contempla un breve paréntesis en su aplicación por cuestiones de razón práctica. El artículo 24 estipula que los poderes públicos "facilitarán" la asistencia religiosa o espiritual en establecimientos hospitalarios, penitenciarios, militares o análogos cuando el demandante, por causa de enfermedad, se encuentre "limitado en su movilidad personal". Los redactores de la ley argumentan que si en estas particulares circunstancias no es el Estado quien provee al enfermo de amparo espiritual se le estará privando de un derecho fundamental recogido en la propia ley. En Francia, país laico por excelencia, existen capellanes en hospitales y cuarteles, mientras que en Países Bajos el Estado otorga asistencia a los ateos en los establecimientos sanitarios públicos, según recuerda Contreras.

Enseñanza

El texto de 2009 aborda la cuestión educativa, uno de los asuntos capitales de la laicidad, en dos artículos diferentes. En el apartado 3 del artículo 21, dice así: "Los poderes públicos garantizarán el principio de neutralidad de los centros docentes públicos y el no adoctrinamiento en la enseñanza". En su enunciado, parece deducirse que aquel proyecto de ley dejaba fuera de la enseñanza lectiva la asignatura de Religión.

Sin embargo, el artículo 25 otorga a los padres el "derecho a elegir para los menores la enseñanza religiosa conforme a sus propias convicciones". Y a continuación especifica: "La enseñanza religiosa en centros públicos y concertados será impartida conforme a lo dispuesto en la normativa vigente en materia de educación y en los Acuerdos con las confesiones religiosas". Los firmados con la Santa Sede en 1979 garantizan el "derecho fundamental a la educación religiosa". El Tribunal Constitucional, en algunas de sus resoluciones, entendía compatibles ambos principios: el no adoctrinamiento y el derecho a la educación religiosa. Y el propio director de Asuntos Religiosos, uno de los muñidores de aquella ley, es consciente aún hoy del conflicto que entraña esa ecuación. "Si no se tocan los Acuerdos con las confesiones, hay ciertos elementos que chirrían", asegura. Por esa razón cree que la asignatura de Religión no debe tener carácter confesional y los profesores deben ser designados por el Estado y no por los obispos, tal como sucede en la actualidad.

Fiscalidad

El texto también introducía un artículo (26) referido al régimen fiscal de las confesiones religiosas y se limitaba a asimilarlo con el de las entidades sin fines lucrativos contemplado en la Ley de Mecenazgo de 2002. Teóricamente, la Iglesia católica, al igual que las organizaciones humanitarias, está exenta de tributar por sus actividades de carácter social y sus edificios dedicados al culto. En la práctica, tampoco paga impuestos por las numerosas actividades mercantiles que ejerce a través de su extensa red de entidades de todo tipo. Y tuvo que ser nuevamente un tribunal europeo quien pusiera freno al privilegio fiscal del que gozaba históricamente la Iglesia en España. Una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictaminó en 2017 que la exención eclesiástica en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) es una "ayuda ilegal del Estado" y, por tanto, cuando la Iglesia católica actúa como cualquier operador mercantil debe hacerlo en igualdad de condiciones que el resto de empresas. Una escuela católica de Getafe se negó a pagar el ICIO al Ayuntamiento, que llevó el caso a los tribunales. El juez elevó consulta al TJUE y el fallo no dejó lugar a dudas.

La sentencia es vinculante para la justicia española y, en opinión de los juristas que participaron en el proceso judicial, debe interpretarse de manera extensiva al resto de tributos sobre actividades mercantiles. Sin embargo, la Iglesia sigue sin hacer frente al pago del IBI y otros impuestos análogos en actividades lucrativas y la inmensa mayoría de los ayuntamientos ni se molestan en reclamarlos.

Igualdad

A juicio de José María Contreras, la igualdad es la gran ausente de la Ley de Zapatero. El articulado desarrolla profusamente el concepto de libertad, de cooperación y hasta de laicidad, pero deja prácticamente fuera la cuestión de la igualdad, "cuando es el elemento más importante". La razón esgrimida por el Gobierno fue que ya se estaba trabajando en una ley general sobre igualdad, que supuestamente iba a incorporar también la cuestión de conciencia.

Finalmente no ocurrió así. El capítulo referido a la igualdad debía haber abordado, por ejemplo, el asunto de la financiación, que en la actualidad privilegia claramente a la Iglesia católica, receptora de fondos millonarios del Estado frente al resto de confesiones u organizaciones laicistas. También debería resolver la igualdad institucional. "Hoy día un obispo es recibido por el presidente del Gobierno o de una comunidad autónoma, pero es casi imposible que suceda lo mismo con un pastor evangélico o un imán musulmán", explica a modo de ejemplo el ex director general de Asuntos Religiosos.