A propósito de la igualdad: la promoción interna en la Administración General del Estado

Voy a referirme en estas líneas a lo que se conoce en la terminología laboral como “ascensos”, es decir, al reconocimiento de una categoría profesional superior a favor de un trabajador. Hablar de ascensos en el mundo actual del trabajo parece irónico, teniendo en cuenta las dificultades existentes para la defensa de otros derechos que pueden considerarse más básicos. Sin embargo, me parece esencial incidir sobre una cuestión que atañe, al fin al cabo, a toda la vida laboral, y que tiene hondas repercusiones sobre las funciones que el trabajador despliega en su actividad, su reconocimiento profesional y, por supuesto, sus retribuciones y derechos de pensión.

El lector deducirá que la cuestión de la promoción interna se encuentra garantizada cuando nos referimos al conjunto de los funcionarios de la Administración General del Estado, puesto que se trata de un sector privilegiado en el imaginario colectivo, desde la perspectiva laboral; pero no es así. Aunque la ley establece el derecho a la promoción interna de los funcionarios de carrera e, incluso, el mandato de incentivar su participación en los procesos selectivos, su plasmación real se encuentra lejos de asegurarlo.

Bajo el pretexto de garantizar la imparcialidad y el cumplimiento de los derechos constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, verdadero mantra en el acceso a la función pública, el proceso de selección resulta sustancialmente idéntico al empleado en el acceso libre. Así, el sistema selectivo se basa en la oposición, aunque se añade una fase posterior de concurso que, en la práctica, sirve únicamente para establecer el orden de prelación entre los que han superado la fase de oposición y que ya están virtualmente aprobados. Como ocurre en el acceso libre, los participantes compiten entre ellos por obtener una de las plazas convocadas y la preparación de la oposición se efectúa fuera del tiempo de trabajo. Eso sí, y esta sería la única nota diferenciadora respecto al acceso libre, la participación se encuentra restringida a los que ya poseen la condición de empleados públicos, aunque sólo se exigen dos años de antigüedad en el cuerpo o escala inferior.

Todo este conjunto de características del sistema de selección en la promoción interna está provocando que su desarrollo, en la práctica, sea profundamente desigual, discriminatorio e injusto, impidiendo su constitución como un derecho efectivo. Y las causas son evidentes:

En nuestro país, el modelo de oposición se basa en la superación de pruebas teóricas fundamentalmente memorísticas, lo que se traslada incluso a los ejercicios que tienen un carácter práctico, cuya resolución exige también la memorización de los temarios. Se trata de un modelo en franco retroceso en nuestro entorno europeo, donde se aboga por una aproximación a los valores y metodologías educativas actuales, que han trasladado el peso de la acción educativa desde los contenidos a la adquisición de competencias, a la capacidad de resolución de problemas y de toma de decisiones, y al aprendizaje a lo largo de toda la vida. El empleo de la oposición como sistema de selección resulta claramente incoherente con la promoción interna, al no tener en cuenta los aspectos relacionados con la experiencia profesional y el desempeño de los puestos de trabajo que, precisamente, son los más próximos a esos principios formativos, y que tienen un valor estratégico en una organización.

En segundo lugar, la preparación de las pruebas a expensas exclusivamente del empleado público, tanto en términos de recursos materiales como de tiempo, restringe de forma muy significativa la participación, y esta restricción se incrementa geométricamente con la complejidad del proceso, convirtiéndola en una empresa muy difícil para el ascenso a cuerpos o escalas de titulación superior. En este sentido, la tendencia a facilitar temarios y otros materiales por parte de la Administración, o la descentralización de las pruebas, resultan medidas muy claramente insuficientes para facilitar la participación, porque existen dos filtros mucho más determinantes en las opciones reales de concurrencia:

Por una parte, se exige la disposición de tiempo de estudio suficiente exento de otras obligaciones, lo que implica la ausencia de responsabilidades familiares o la existencia de recursos económicos y/o familiares que permitan al empleado público su dedicación exclusiva para la preparación de las oposiciones.

Un segundo filtro viene determinado por la edad, ya que las exigencias, no sólo intelectuales sino físicas, implícitas en el desarrollo de las pruebas, representan una clara desventaja para los funcionarios de más edad en comparación con los más jóvenes, que son más capaces también de sobreponerse a los sobreesfuerzos que el proceso de preparación comporta. Este filtro etario es aún más lacerante si tenemos en cuenta que, con frecuencia, el peso del funcionamiento de la maquinaria administrativa recae, precisamente, sobre los funcionarios con una mayor experiencia. Por tanto, la pretensión de universalidad en la participación colisiona frontalmente con barreras socioeconómicas y etarias que no se encuentran contempladas en esta visión ultraliberal y clasista de la promoción interna. Tal promoción, en última instancia, deja de constituir un elemento básico de una carrera profesional que se desarrolle a lo largo de la vida laboral, ya que deja al margen a muchos funcionarios, aunque posean una titulación superior, hayan alcanzado el nivel máximo de responsabilidad en su grupo profesional y lleven desempeñando esas funciones largo tiempo.

Precisamente, la elevada edad y las cargas familiares constituyen dos de los aspectos señalados en las denuncias formuladas por los letrados de las plataformas de funcionarios interinos con respecto a la Ley para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Dicha Ley promueve procesos de estabilización en los que se valora la experiencia con un peso del cuarenta por ciento en la puntuación final, mientras que, paradójicamente, en la promoción interna de los funcionarios de carrera sólo se valora una vez superada la oposición.

Sin embargo, la promoción interna presume de garantista en cuanto a la concurrencia que permite. En este aspecto, el derecho de participación resulta muy extenso desde un punto de vista formal, porque únicamente se exige, como hemos visto, una antigüedad previa mínima, además de la titulación requerida. De hecho, la promoción interna, en lo que se refiere al acceso a cuerpos y escalas de titulación superior, viene considerándose de forma tradicional como una segunda oportunidad para los funcionarios de reciente ingreso, que ya se encontraban preparando simultáneamente oposiciones al grupo superior.

Además, el marco de la promoción interna se encuentra restringido a causa de una concepción retrógrada en cuanto a la distribución del empleo público por grupos profesionales, que se caracteriza por una estructuración tradicional de carácter piramidal, con una base amplia de funcionarios auxiliares o administrativos, y una reducida capa de funcionarios de titulación superior. Esta distribución no contribuye en absoluto al funcionamiento óptimo de la organización administrativa o de los servicios públicos, ni está justificada por la característica estructuración jerárquica de la Administración pública; tampoco se explica por el nivel académico del personal funcionario que la integra, porque está ampliamente reconocida su sobrecualificación con respecto a las tareas y responsabilidades que tiene asignados y los puestos de trabajo que ocupa.

Otra nota característica de la promoción interna es su imprevisibilidad, debido a la falta de planificación a largo plazo, lo que provoca importantes fluctuaciones en su evolución, dependiente de la situación presupuestaria, y que conlleva un impacto directo sobre las plazas que se convocan y, por tanto, sobre el grado de dificultad del proceso.

En los últimos tiempos, el elevado envejecimiento de las plantillas y la inminencia de jubilaciones masivas en la generación del baby boom están forzando una elevación de las ofertas públicas de empleo, y también de la promoción interna, ante la amenaza de quiebra en la transmisión del conocimiento, del know-how que atesora toda esa generación. Esta circunstancia ha posibilitado una relativa expansión del empleo público y el paralelo incremento de la promoción interna. Así, en la Oferta Pública de Empleo de 2021, por ejemplo, para los cuerpos de carácter general se incluían en la modalidad de promoción interna 3.000 plazas en el subgrupo administrativo, 1.200 en el subgrupo correspondiente a diplomados, aunque tan sólo 80 en el subgrupo de titulados superiores, en línea con el marco ideológico que se ha analizado. Las previsiones son similares para este año 2022, aunque en lo que se refiere al subgrupo de titulados superiores, el número de plazas sufrirá incluso una reducción hasta poco más de la mitad de las convocadas el año anterior. Sin embargo, estas cifras no representan un cambio en el sistema de promoción interna que, según hemos apuntado, está valorando primordialmente la capacidad de participación y, sólo en un segundo plano, el nivel técnico. De hecho, esta dinámica reciente produce un doble efecto, ya que, por una parte, multiplica las plazas ofertadas, devaluando el nivel técnico de las nuevas promociones y, por otro lado, consolida un enfoque piramidal de la organización administrativa, puesto que refuerza el carácter minoritario del acceso al grupo de titulados superiores. En definitiva, se trata de un modelo que perpetúa la desigualdad de forma decisiva, bloqueando las oportunidades de mejora de muchos funcionarios y cronificando, por tanto, una situación injusta y desmotivadora.

En este punto ha de subrayarse que existen, incluso en nuestra propia Administración pública, otros modelos, como el de la Policía Nacional, cuyo sistema de promoción contempla como criterios la antigüedad y la formación profesional selectiva a cargo de la propia institución, a cambio de un compromiso de permanencia. La promoción de los funcionarios de la Comisión Europea se basa, en este mismo orden de cosas, en la valoración individual del trabajo desarrollado, el nivel de responsabilidad ejercido y el uso de las lenguas comunitarias.

En abierto contraste con este cauce unívoco de la promoción interna, ha de puntualizarse que, en realidad, el modelo de acceso ha resultado siempre permeable a otro tipo de métodos apartados de la norma y que, en forma de regularizaciones, consolidaciones y estabilizaciones de todo tipo, han permitido el nombramiento como funcionarios de carrera a través de vías muy distantes de la ortodoxia de la oposición pura y dura, que, en cambio, se aplica de manera férrea al funcionario de carrera. Por tanto, sólo es cuestión de voluntad política la posibilidad de implementar sistemas que, realmente, sirvan para sustentar, de facto, el derecho real a la promoción interna.

En el mes de mayo del pasado año el Ministerio de Política Territorial y Función Pública presentó, bajo el título Orientaciones para el cambio en materia de selección en la Administración General del Estado, un diagnóstico sobre el estado de la selección del empleo público, en el que se planteaban diversas posibilidades de mejora elaboradas por una pluralidad de actores provenientes de las administraciones públicas, universidades, fundaciones, etc. Con los datos en la mano, en el informe quedaban expuestos importantes problemas en las políticas de recursos humanos que han venido aplicándose. En consonancia con lo que hemos descrito, y en lo que concierne a la promoción interna, en el informe se mencionaba el desajuste con el sistema educativo, la crítica situación de esta modalidad de acceso en numerosos cuerpos y escalas medias y superiores, la falta de planificación, seguridad y previsibilidad de las convocatorias, o la falta de evaluación de resultados. Entre los proyectos de cambio para la promoción interna sugería la introducción de cursos de formación selectivos para sustituir a la oposición, la formación en competencias y valores, o la potenciación de la igualdad real y efectiva; actuaciones en línea con la evolución que se está registrando en otros países de nuestro entorno e, incluso, como hemos puntualizado, en otros ámbitos de nuestra propia Administración estatal.

Esperemos que, de una vez, a través de ésta o de otras iniciativas, se garantice la igualdad efectiva en la promoción interna, más allá de unos discursos y políticas que, como hemos analizado, se revelan como hipócritas y discriminatorias y que, en definitiva, impiden su realización plena.