Surfeando entre la tercera ola y el derecho a la vivienda: Aportaciones jurídicas sobre las medidas anti-desahucios

Por Adelina Cabrera Navarro (El Rogle), Isabel Blas Guillén (El Rogle), Maria José Sobrino Rodriguez Rey (CAES), Carlos Castillo Solano (CAES), Guillem Domingo Utset (Observatori DESC), Irene Escorihuela Blasco (Observatori DESC), Silvia Beltrán Granell (Red Jurídica) y Josep Babot Barbero (Enginyeria Sense Fronteres)

El pasado 25 de octubre de 2020, a través del Real Decreto 926/2020, se aprobó el nuevo estado de alarma para contener la propagación de los efectos de la COVID-19. La introducción de medidas para controlar la enfermedad vino aparejada de una serie de normativa para proteger a las personas más vulnerables y, entre ellas, se volvió a poner el foco en la necesidad de garantizar el derecho a la vivienda.

A través de este artículo, escrito por integrantes de El Rogle, CAES, Observatori Desc, Red Jurídica y Enginyeria Sense Fronteres, vamos a analizar el impacto de las medidas adoptadas en materia de vivienda por el Real Decreto-ley 11/2020 (RDL 11/2020) y abordaremos la necesidad sobrevenida para introducir modificaciones a través del Real Decreto-ley 37/2020 (RDL 37/2020) para detener la vulnerabilidad social y económica de vivienda.

Nuevas  medidas de protección del derecho a la vivienda: la necesidad de garantizar la suspensión de los desahucios

Las medidas que estableció el RDL 11/2020 de protección a la vivienda, para detener la oleada de desahucios que ya analizamos en un artículo anterior, se limitaban a las de suspensión de los procedimientos de desahucio ya iniciados por impago de alquiler y finalización del plazo contractual; prórroga del contrato de alquiler que finalizaron el mes de abril de 2020 o la moratoria arrendaticia durante el estado de alarma para aquellas personas que cumplieran un serie de requisitos de vulnerabilidad económica y carecieran de alternativa habitacional.

Después de casi un año desde la entrada en vigor del RDL 11/2020, es oportuno analizar si se ha cumplido la motivación de la normativa y en consecuencia preguntarse: ¿se ha conseguido garantizar el derecho a la vivienda de las personas económicamente vulnerables? ¿Se ha dictado el RDL 37/2020 sobre vulnerabilidad social y económica de la vivienda para suplir las carencias de la anterior normativa?

En primer lugar, para responder a estas preguntas no podemos eludir acudir a los datos sobre el efecto de la crisis en los órganos judiciales que facilita el Consejo General del Poder Judicial. Datos en los que puede comprobarse cómo en plena ofensiva de la crisis sanitaria se produjeron 6.953 desahucios durante el primer trimestre de 2020, llegando a ejecutarse hasta 14.117 lanzamientos durante el tercer trimestre del mismo año.

Por otro lado, la motivación del nuevo RDL 37/2020 pone de manifiesto la continuidad de una situación sociosanitaria sin precedentes. Una situación en la que la acentuada crisis económica y social continúa poniendo en peligro el derecho a la vivienda y en la que el desarrollo de instrumentos de política social y vivienda se presenta como una labor fundamental. Además, la insuficiente pero patente ampliación de los requisitos de vulnerabilidad sugiere un cierto reconocimiento de las limitaciones de medidas anteriores. Limitaciones que han sido detectadas por otros países que habían decretado medidas de suspensión de los desahucios, como Francia, Italia, Alemania, Reino Unido y EEUU y que también han planteado ampliaciones en el tiempo o modificaciones de este tipo de medidas.

Por su parte, las nuevas medidas aprobadas por el RDL 37/2020 han puesto el foco en la paralización de los procedimientos de desahucio ya iniciados, ya vinieran motivadas por la crisis económica derivada de la pandemia o bien tuvieran su causa en condiciones económicas o sociales previas. Asimismo, las medidas se han ampliado a los casos de uso de la vivienda sin título en los que se hubiese iniciado un procedimiento civil de desahucio por precario, de recuperación de la plena posesión o de efectividad de derechos reales inscritos. Ahora bien, no se han ocupado de los procedimientos de desahucio derivados de denuncias penales del delito de usurpación de bienes inmuebles que no constituían morada y que siguieron tramitándose tras presentar denuncia del artículo 245.2 CP como juicios por delito leve. *

Según veremos, este hecho ha requerido introducir una nueva modificación a través de un nuevo Real Decreto-ley 1/2021 de 19 de enero, para casos con causa en un procedimiento penal, todo ello en cumplimiento de los requisitos de vulnerabilidad económica y sin alternativa habitacional hasta la finalización del estado de alarma.

¿Por qué se incluyen algunos desahucios de ocupación? ¿Qué sentido tienen las excepciones?

Pese a la enorme campaña de criminalización y ataque a la ocupación de viviendas que se llevó a cabo -desde la esfera mediática y los partidos de la derecha- durante el verano de 2020, ante los constantes desahucios de personas en situación de vulnerabilidad que no caían bajo el paraguas de la paralización acordada, se ha introducido con esta nueva normativa un nuevo artículo para los supuestos de posesión sin título.

Ese nuevo artículo permite que se abra el incidente de paralización mientras dure el estado de alarma en procedimientos de desahucio por precario, de restitución posesoria y de efectividad de derechos reales, siempre y cuando se cumplan unos requisitos mucho más exigentes que en los procedimientos derivados de arrendamiento.

Así, las familias y personas vulnerables que estén residiendo en una vivienda de un gran propietario sin título para ello, lo que solemos llamar “ocupación”, podían acogerse a la normativa. Pero sólo en el caso de ser demandados civilmente, ya que si la propiedad había acudido a la vía penal y eran denunciados por un delito de usurpación de bienes inmuebles podían verse en la calle igualmente. Ante la presumible polémica que podía despertarse por incluir a los denostados “ocupas” en la norma, se estableció una serie de excepciones, un poco disparatadas, más destinadas quizá a justificar la medida mediáticamente que a su verdadera aplicación.

Se establece que no podrán acogerse a la medida quienes hayan ocupado la vivienda habitual de un tercero, a sabiendas de que, en el caso de entrada en viviendas habitadas, o que no están en desuso o abandono, nunca llega a establecer el ocupante su domicilio realmente, ya que la policía actuaría directamente desalojando y deteniendo a esa persona por un delito de allanamiento. También se incluyen otras excepciones como cuando existan indicios de que la vivienda sea para uso delictivo -los famosos narcopisos- o cuando se ocupen viviendas públicas ya adjudicadas.

De igual forma, siguen quedando fuera de acogerse a la medida a quienes, cumpliendo los requisitos, sean denunciadas por lo penal en lugar de por la vía civil, lo cual finalmente y como indicábamos al principio se enmienda con el Real Decreto de 19 de enero que modifica la excepción que impedía acogerse a las ocupaciones cuya entrada fuera consecuencia de delito por aquellas que hayan tenido lugar “mediando intimidación o violencia sobre las personas”. Esta modificación, decimos, corrige que familias en la misma situación de precariedad, sin alternativa habitacional, con menores o personas dependientes, que hubiesen colaborado activamente en buscar una vivienda y fuesen denunciadas por un gran propietario en lugar de demandadas, se quedaban sin protección.

Las ocupaciones mediante violencia o intimidación no existen, puesto que son constitutivas de delito de allanamiento y, cómo decíamos, conllevan la inmediata actuación policial que impide que se establezca domicilio alguno. Por lo que, con estas nuevas medidas quedan cubiertos más motivos y procedimientos por los que una familia vulnerable puede perder su vivienda, si bien no todos -las ejecuciones de títulos judiciales, por ejemplo, siguen pudiendo llevarse a cabo y terminar en el desahucio-, como vimos hace apenas unas semanas en Carabanchel.

Papel, eficacia y problemas del realojo de las administraciones públicas: realojo por primera vez en España vs obligaciones de derecho internacional

Una de las novedades destacadas de las medidas antidesahucios descritas es el realojo de las personas vulnerables sin alternativa habitacional antes de la finalización del plazo máximo de suspensión del desahucio. Por primera vez, una regulación estatal, aunque de carácter excepcional, incorpora las recomendaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en relación con los desahucios. En concreto, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Comité DESC) ha reiterado que el Estado debe “asegurarse de que los desalojos que afecten a personas sin recursos para procurarse una vivienda alternativa, sólo se ejecuten después de que [...] el Estado parte haya realizado todos los pasos indispensables, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para que las personas desalojadas tengan una vivienda alternativa, en especial en aquellos casos que involucran a familias, personas mayores, niños y/u otras personas en situación de vulnerabilidad”.

La referencia explícita en el articulado de la ley a unas “medidas adecuadas”, al “acceso a una vivienda digna” y al levantamiento de la suspensión, una vez “adoptadas dichas medidas”, señalan que no es aceptable cualquier tipo de realojo y que éste debe existir como condición necesaria para proceder a un desahucio una vez finalice el estado de alarma. A día de hoy, pensiones provisionales y habitaciones están siendo en gran parte los realojos que ofrece la Administración. Un plan de choque coordinado entre administraciones que movilice recursos extraordinarios es fundamental para garantizar el cumplimiento de la nueva normativa. Por su parte, los juzgados tendrán un rol clave paralizando aquellos desahucios sin una alternativa “adecuada”.

Previamente, la obligación de realojo en caso de desahucio por parte de los poderes públicos se había introducido en la Ley 24/2015 de Catalunya para desahucios donde el propietario tiene menos de quince viviendas. En otras normativas autonómicas de vivienda, como en Euskadi o en el País Valencià, se reconoce el derecho subjetivo a una vivienda, esto es, la posibilidad de exigir a las administraciones su cobertura en caso de necesidad, pero su alcance ha sido limitado o cuestionado por el Tribunal Constitucional. De esta manera, el debate y el cumplimiento real de las medidas de realojo obligatorio y entorno a un incipiente reconocimiento de un derecho subjetivo a la vivienda para familias vulnerable, está servido y tendrá su “primer ensayo” cuando se pueda analizar si las medidas incluidas en la normativa se han cumplido o han quedado tan sólo en “agua de borrajas”.

¿Están justificadas las compensaciones? ¿Podría ofrecerse alternativa a este mecanismo?

Por otro lado, uno de los aspectos más controvertidos de la suspensión excepcional de lanzamientos, así como el que ha causado mayor división entre los dos socios de Gobierno, ha sido el derecho de arrendadores y propietarios a compensación. El RDL 37/2020 introdujo uniformemente esa posibilidad para pequeños y grandes tenedores en el caso de arrendamientos, y para los grandes propietarios en los supuestos de ocupación sin título.

Dicha compensación tendrá lugar si la Administración, en relación a la persona o familia afectada, no implementa las medidas necesarias “que garanticen su acceso a una vivienda digna” en los tres meses posteriores al informe que los Servicios Sociales deben hacer llegar al Juez. La misma consistirá en el valor medio del alquiler en el entorno de la vivienda en cuestión según los índices oficiales, a lo que se podrá sumar otros gastos corrientes (IBI, gastos de comunidad y suministros), y abarcará desde el momento de la suspensión hasta su levantamiento. El principal argumento esgrimido por los Ministerios de Economía y Justicia para defender esta contraprestación fue el de evitar posteriores reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado.

Más allá del debate jurídico, que ofrece interpretaciones contrapuestas en este sentido, debemos valorar también este tipo de compensaciones, sufragadas mediante los recursos públicos del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, desde un punto de vista político y/o ético. En un momento excepcional de pandemia, ¿es procedente compensar a los grandes actores inmobiliarios -principalmente, entidades financieras y fondos de inversión- por la suspensión de lanzamientos de colectivos vulnerables durante un máximo de cuatro meses? A nuestro entender, este tipo de medidas acarrean un debate mucho más profundo sobre la asimetría en cuanto a derechos y obligaciones de esa clase de sociedades en otros momentos clave de nuestra historia reciente -léase el rescate bancario de 2009- y la oportunidad de no repetir los mismos errores cometidos en el pasado.

En conclusión...

Dicho lo anterior nos surgen las siguientes preguntas: ¿por qué siguen estas medidas potenciando el desequilibrio en la balanza de la vivienda? ¿No debería enfocarse dicha emergencia en reducir la brecha de acceso socioeconómico de la vivienda en lugar de amortizar las “pérdidas” de un mercado especulativo? ¿Para cuándo unas medidas de compensación para los ciudadanos y ciudadanas suspendiendo los desahucios o incluso con medidas de realojos por parte de grandes propietarios como cumplimiento de la función social de la vivienda?

Aunque siempre es positivo que se amplíen las medidas y se incluyan más situaciones olvidadas de las propuestas inicialmente, el amplio abanico de circunstancias y actuaciones por los que se desahucia a una unidad familiar continúa existiendo desprotección por no cumplir con los requisitos o condiciones de turno.

Si bien, como hemos analizado, hay elementos que celebramos, como la posibilidad de que el Juzgado analice las condiciones socioeconómicas de las familias, y que las tenga en cuenta para el procedimiento más allá de la tenencia o no de un título para poseer, o que se exija de las autoridades públicas la búsqueda de un realojo como llevan años exigiendo desde Naciones Unidas, el trasfondo general de la norma, sus estrictos requisitos para demostrar vulnerabilidad y la compensación de los propietarios sigue revelando una conceptualización de la vivienda más desde la óptica económica y especulativa que en términos de derecho fundamental y exigible.

Más allá de suspender los desahucios en un estado de alarma, en algún momento tendremos que enfocarnos en el origen del por qué se están produciendo, e incorporar medidas de cambio estructurales y no caritativas.