La inconstitucional reforma del reglamento del Senado por los senadores del PP

El 14 de noviembre de 2023 el Senado aprobó la reforma de dos artículos de su reglamento: el 133 para ostentar la competencia de fijar el plazo ordinario (dos meses) o urgente (20 días) para enmendar las proposiciones de ley del Congreso de los Diputados y el 182 para exigir la comparecencia del presidente del Gobierno y de los ministros ante el pleno del Senado.

El 16 de enero de 2024 el PSOE ha presentado recurso de inconstitucionalidad contra la reforma del citado art. 133 del reglamento del Senado por considerarla inconstitucional, ya que la competencia para decidir sobre los plazos de las proposiciones de ley del Congreso, al igual que sobre los de los proyectos de ley del Gobierno, reside exclusivamente en el Congreso.

El PP no repara en ardides para oponerse, como sea, a la proposición de ley de amnistía, incluso si es necesario vulnerando a la mismísima Constitución. Es lo que han hecho los senadores del PP reformando el art. 133 del reglamento del Senado.

Esta reforma contraviene al art. 90.3 de la Constitución, que expresa: “El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”. La Constitución impone un plazo urgente de veinte días al Senado para enmendar o vetar los proyectos del Gobierno o del Congreso. Es el Gobierno o el Congreso quien declara la urgencia, no el Senado. Y es la Constitución la que establece que el plazo de urgencia sea de veinte días.

Ahora bien, abundemos en el tema sin dejar una grieta abierta. Algunos líderes del PP y comentaristas de prensa han argumentado que la Constitución se refiere a los proyectos de ley del Gobierno y no a las proposiciones de ley del Parlamento, que son las únicas sobre las que se ha sustanciado la reforma de plazos en el Senado. Esta opinión es insostenible por las siguientes razones:

Primera: la consolidada jurisprudencia constitucional

La jurisprudencia constitucional ya ha insistido en que el tratamiento de plazos es el mismo para los proyectos de ley y para las proposiciones de ley. Es una doctrina consolidada en virtud de la reiteración, por lo que con seguridad el Tribunal Constitucional la mantendrá en función de los numerosos argumentos esgrimidos en su favor.

Y no por la actual composición del Tribunal Constitucional, al que algunos medios denominan un tribunal con mayoría “progresista”, sino porque nos encontramos con una clara ausencia de norma jurídica (laguna jurídica) fácilmente solucionable con la analogía jurídica a la que me refiero en el punto siguiente. No puede desatender el Tribunal Constitucional su consolidada jurisprudencia en la materia, que responde a los criterios más elementales de la interpretación y aplicación del derecho.

Segunda: la aplicación de la analogía jurídica

Uno de los instrumentos de integración jurídica, la analogía de la norma jurídica, es perfectamente aplicable al caso. La analogía en el derecho se emplea ante una laguna de norma: tenemos un caso de la realidad y no encontramos en el ordenamiento jurídico una norma a aplicar para solucionarlo. ¿Qué puede hacer el juez, ya que está obligado por ley a juzgar y resolver? Acudir a la analogía jurídica, que junto con la equidad judicial son los dos instrumentos que el derecho concede a los jueces para resolver las lagunas de normas jurídicas y conseguir la máxima plenitud del ordenamiento jurídico.

La estructura lógica de la analogía jurídica es la del riguroso silogismo aristotélico: a) hay un caso de la realidad para el que no existe una norma que lo contemple, b) hay una identidad de razón de este caso con otro caso de la realidad, que sí es contemplado por una norma, luego c) se aplica esa norma al caso de la realidad no regulado. No me saco de la manga la expresión identidad de razón, porque es la contenida en la definición de analogía por el código civil, cuyo art. 4.1 afirma: “Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón”.

Pues bien, vamos al asunto. Los líderes del PP argumentan que la Constitución en materia de plazos se refiere a los proyectos de ley y no a las proposiciones de ley y por ello se justifica su reforma. Lo que olvidan es que es muy difícil encontrar otro supuesto en el que la identidad de razón -entre proyectos de ley y proposiciones de ley- sea más acusada y justifique la aplicación de la analogía jurídica. Proyectos de ley y proposiciones de ley son semejantes en el significado, objetivos, alcance y contenido. La única diferencia -irrelevante- es que el proyecto dimana del Gobierno y la proposición del Parlamento.

Tercera: la reforma del reglamento de una cámara parlamentaria exige el máximo consenso

La reforma del reglamento del Senado es un asunto demasiado relevante para no necesitar un amplio consenso de los partidos políticos, a no ser que queramos someter al reglamento a un vaivén de cambios continuos en función de las coyunturales mayorías parlamentarias.

Es una irresponsabilidad por parte de un partido que, abusando de su mayoría absoluta, pretenda cambiar el reglamento contra la opinión de los partidos de la oposición. Una reforma del reglamento debe tener vocación de futuro. Los senadores del PP han hecho caso omiso de esta advertencia, sirviendo de avanzadilla de futuros cambios reglamentarios en sentido contrario, que reportarán extrema inestabilidad al Senado. No puede convertirse el reglamento del Senado en un muñeco de trapo colgado, al que sus señorías menean a su aire y según les convengan.

No se debe utilizar el reglamento del Senado como arma arrojadiza en la lucha política contra los adversarios políticos. El reglamento es la carta magna del juego político en el interior del Senado: el documento de los derechos y deberes de los senadores, de la organización de la cámara y del procedimiento y las reglas de la toma de decisiones. Algo muy serio, cuya reforma exige sesiones previas de deliberación para llegar a consensos.

Cuarta: La irrelevancia y supeditación del Senado al Congreso

El Senado es una cámara parlamentaria dependiente del Congreso de los Diputados. Por ello nunca pueden prosperar las enmiendas del Senado a un proyecto de ley o a una proposición de ley enviados desde el Congreso, si el Congreso las rechaza.

Un proyecto o una proposición va del Congreso al Senado, para que éste la enmiende y devuelva al Congreso y éste finalmente acepta o rechaza las enmiendas sin más. Por otro lado, las decisiones importantes les están vedadas al Senado, entre ellas la elección del presidente/a del Gobierno, la moción de censura al presidente/a del Gobierno, la convalidación de los decretos-leyes y el impulso del procedimiento legislativo. Tanto es así que un alto número de constitucionalistas y juristas opinan que no tiene el Senado razón de ser y que debería ser suprimido. He publicado en este medio el artículo titulado Diez argumentos para la supresión del Senado.

Por lo tanto, dada su escasa relevancia y sobre todo su dependencia respecto al Congreso de los Diputados en la tarea legislativa, es un atrevimiento injustificado que los senadores del PP pretendan “enmendarle la plana” al Congreso, retrasando el plazo para responder a sus proposiciones de leyes, que, como he dicho, son las que el Congreso configure en toda su extensión, teniendo el Senado un mero papel de proponer enmiendas no vinculantes para los diputados.

Quinta: la incongruencia de una reforma exprés irreflexiva para conseguir plazo de mayor reflexión en las proposiciones de ley

Algunos líderes del PP justifican la medida adoptada porque la ampliación de los plazos permite que los senadores dispongan del tiempo necesario para reflexionar, dando a entender que no se justifican los “plazos urgentes del Gobierno”. Los líderes olvidan dos cosas: a) no es el Gobierno, sino el Parlamento quien aprueba una proposición de ley y b) la aprobación del plazo de urgencia exige dos cribas previas: primero, su toma en consideración por la Mesa del Congreso y segundo, la aprobación del Pleno del Congreso. Ni son plazos del Gobierno ni el Parlamento los toma sin controles previos. Tiene lugar la máxima participación de los grupos parlamentarios en la aprobación de un plazo de urgencia.

Pero lo que está claro es que los senadores reformistas del PP pidiendo más tiempo para deliberar sobre la legislación del Congreso no “han predicado con su ejemplo”: ha tomado en consideración la Mesa del Senado la reforma, la ha aprobado la Comisión de Reglamento del Senado y posteriormente el Pleno del Senado en volandas. Y todo en una semana. Y desoyendo a los grupos de la oposición que pedían más tiempo para deliberar, precisamente.

Probablemente las prisas de sus señorías expliquen la metedura de pata de su reforma del art. 182 del reglamento no advertida por los medios: el presidente del Gobierno está obligado a comparecer ante el pleno del Senado, pero los ministros únicamente podrán comparecer. ¿Es que pretenden ser indulgentes con los ministros y no con el presidente? Porque en derecho la diferencia entre una norma coactiva y una norma potestativa es abismal.

Sexta: la incoherencia de la modificación posterior por el Senado de los plazos definidos antes por el Congreso

Es lógico que los plazos, ya sean ordinarios de dos meses o urgentes de 20 días, los establezca el Congreso y no el Senado. La razón es bien sencilla. Es el Congreso y no el Senado el actor originario, que envía el proyecto de ley o la proposición de ley al Senado y que del Senado va de vuelta al Congreso con sus posibles enmiendas, las cuales -no lo olvidemos- no son vinculantes para el Congreso. Lo que significa que, si el Congreso así lo quiere, el texto original del proyecto de ley o de la proposición de ley podrá ser aprobado por el Congreso definitivamente sin cambio alguno. Si el Congreso envía al Senado con plazo de urgencia de 20 días un proyecto de ley o una proposición de ley, ¿qué sentido y justificación tiene que tal plazo sea cambiado por el Senado, cámara por otra parte totalmente dependiente del Congreso?

Séptima: La oposición a una proposición de ley concreta no justifica la creación de una norma general

Los senadores del PP han actuado para retrasar la puesta en vigor de una proposición de ley sobre la amnistía promovida por el partido en el Gobierno y apoyada por la mayoría parlamentaria del Congreso de los Diputados.

Una proposición de ley concreta, que no gusta a los senadores del PP, ha determinado la generalidad de una fijación de plazos para todas las proposiciones. Los teóricos del derecho consideran la regla hermenéutica a minore ad maius (de lo menor a lo mayor), aplicada por los senadores del PP, como un caso que solo excepcionalmente se justifica. No veo dónde reside la justificación de la aplicación de esta regla. Hasta la fecha desde la promulgación de la Constitución se han sustanciado los plazos ordinarios y de urgencia indicados en el art. 90.3 de la Constitución; ¿por qué ahora tienen que ser otros? ¿qué lo justifica? ¿Que a los senadores del PP no les gusta una determinada proposición de ley que les llega del Congreso?

Epílogo

Lo lamentable del asunto que nos ocupa es que el PP se ha salido con la suya, una vez más, porque el Tribunal Constitucional tardará meses en resolver el recurso de inconstitucionalidad del PSOE. La Constitución vuelve a ser una útil marioneta en manos del PP. Ya trajinó en su beneficio los preceptos constitucionales 122.3 (plazo de cinco años de mandato de los miembros del Consejo General del Poder Judicial), 99.3 (elección del presidente del Gobierno por mayoría parlamentaria) y ahora 90.3 (plazos de enmienda de proyectos de ley y proposiciones de ley).

Primero fue el art. 122.3, incumplido por el PP hasta la extenuación, pues lleva este partido ya más de cinco años infringiendo este precepto de nuestra Constitución, es decir, una flagrante vulneración que supera en tiempo el propio del mandato de cinco años para el desempeño del cargo de miembro del Consejo General del Poder Judicial.

Clama al cielo y clama la Unión Europea con el comisario de Justicia al frente. Pero el atropello a la Constitución sigue imperturbable, poniendo de relieve a todas luces que nuestra democracia es “plena”. Le tocó después en suerte al art. 99.3. Vinieron los líderes del PP en tropel a sostener que Feijóo tenía que ser el presidente del Gobierno, porque el PP había sido el partido político más votado en las elecciones generales, contra la clara exigencia del citado art. otorgando la presidencia del Gobierno al candidato de la mayoría parlamentaria. Y ahora le ha tocado la vez al art. 90.3, que establece unos plazos de enmiendas en las proposiciones de ley, que han transgredido los senadores del PP, reformando el reglamento del Senado con la única y clara intención de obstruir la aprobación de una proposición de ley del Congreso.

¿Y mañana?