"La competencia sobre el sistema de financiación es del Estado. Este debe intentar llegar a un acuerdo con el conjunto de comunidades autónomas, pero, si no lo alcanza, no puede limitarse a no hacer nada. Creo que, en tal caso, su obligación sería llevar a las Cortes un proyecto de reforma", plantea Julio López Laborda, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Zaragoza y uno de los principales expertos del país en ese modelo fiscal.

Todo apunta a que la reforma del sistema de financiación autonómica, cuya última revisión oficial data de 2014, aunque en realidad esas modificaciones no fueron más que un parche de la de 2009, se va a situar como eje central del debate político y territorial en cuanto arranque la siguiente legislatura, con la investidura de un presidente del Gobierno.

¿En qué consiste ese sistema? Se trata de un modelo de reparto de recursos que, con algunas dosis de alambicamiento, cubre entre la mitad y dos tercios de los presupuestos de las autonomías del régimen común, con una media del 62,25% el año pasado y con los extremos de la horquilla en el 46,96% de Balears y el 66,41% de Galicia.

Los datos para el año pasado serían, según los registros del Ministerio de Hacienda, una bolsa de 146.939 millones de euros distribuida en su mayor parte (135.981) mediante anticipos a cuenta, y que se cuadró con una liquidación que, en unos casos con nuevas transferencias y en otros con devoluciones, añadió otros 10.958.

El modelo, que incluye la entrega del 25% de la recaudación de los impuestos cedidos, la redistribución del 75% restante y las transferencias del IRPF y el IVA, fue la base de los ingresos de unos presupuestos que ascendieron a 236.043 millones de euros entre las quince de régimen común, y que se elevó a 256.105 si se le añaden los 20.062 de las forales Euskadi y Navarra.

Esa diferencia se cubre con los tributos y tasas propios que gestiona cada comunidad, con las aportaciones de la UE y con endeudamiento. Las autonomías que no lo cubren, por gastar más de lo que ingresan o por ingresar menos de lo que gastan, que nunca ha sido lo mismo, van generando un déficit que suele cubrirse con más deuda.

Eso, desde el punto de vista cuantitativo. Desde el cualitativo, lo que hace el sistema de financiación autonómica es garantizar, o cuando menos intentarlo, el sostenimiento de los servicios clave del Estado de Bienestar, como los de educación, sanidad y servicios sociales. 

El Estado ha ido traspasando las competencias de gestión de estos servicios a las comunidades en las cuatro últimas décadas. Lo hacían a través de un curioso proceso en el que estas últimas solían aceptar las transferencias, pese a denunciar desde el primer instante que las recibían con una dotación económica insuficiente o sin ella.

El objetivo final del sistema es garantizar la prestación de esos servicios, y de algunos más, de una manera lo más homogénea posible, tal y como establece la Constitución en sus artículos 156 y 158. En estos, marca como finalidad "la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español" y la corrección de los "desequilibrios económicos interterritoriales" bajo los principios "de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

Otra cosa es que eso sea fácil, e incluso posible, de conseguir, que no lo ha sido en las cuatro décadas de existencia del sistema autonómico, completado el 1 de marzo de 1983 con el Estatuto de Castilla y León a falta de que las ciudades de Ceuta y Melilla recibieran en 1995 un estatus similar.

La propia definición del sistema plantea una serie de lagunas que siguen sin haber sido resueltas cuarenta años después, como por ejemplo la definición del "nivel mínimo de prestación de servicios".

¿Consiste en que cada comunidad disponga de un determinado ratio de médicos, maestros y asistentes sociales por habitante, o de hospitales, escuelas y geriátricos, o de garantizar a esos ciudadanos el acceso físico a su atención en condiciones similares?

¿El endeudamiento de las comunidades, que ascendía a 325.000 millones de euros en marzo según los datos del Banco de España, responde a decisiones completamente autónomas de los gobiernos regionales? ¿O tiene algo que ver con la infrafinanciación que históricamente vienen denunciando?

De los matices sobre esos conceptos proceden buena parte de las, si no irresolubles, sí difícilmente resolubles, diferencias en torno a la financiación autonómica.

Cinco aspectos pendientes de resolver

López Laborda y Ángel de la Fuente, director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA), señalan los cinco principales problemas que ese sistema arrastra y que, según su criterio, deberían verse resueltos en la próxima revisión.

"La reforma debería conseguir un reparto más equitativo de los recursos entre territorios. Esto exige reducir la gran desigualdad en financiación por habitante ajustado" actual y "eliminar los arbitrarios cambios de orden que el sistema genera", señala De la Fuente.

Un estudio de FEDEA apunta a diferencias de hasta 726 euros por habitante ajustado en la liquidación del ejercicio de 2021, con una horquilla que va de los 2.691 de Murcia a los 3.417 de Cantabria.

Las otras dos tienen que ver con la necesidad de "simplificar el sistema y hacerlo más transparente para que los ciudadanos puedan entenderlo y valorar su funcionamiento". Y, con la posibilidad de "reducir el déficit de responsabilidad fiscal", que es tanto como decir que "las autonomías deberían correr con, al menos, parte del coste político de recaudar los impuestos que financian su gasto", ya que el grueso de los fondos los ingresa la Agencia Tributaria.

La condonación de la deuda como inyección de recursos

Para López Laborda, los dos asuntos fundamentales serían determinar "si el Estado va a aportar en la reforma recursos adicionales, como ha hecho casi siempre, para asegurar un reparto equitativo de los recursos" y "cuál es el grado de nivelación que quiere garantizarse".

Y, en este sentido, aclara que hay sobre la mesa tres tipos de nivelación: una plena, que "asegura a todas las comunidades la posibilidad (sin imponerlo) de prestar el mismo nivel de todos los servicios de su competencia, para un mismo esfuerzo fiscal"; otra parcial, que puede afectar a solo algunos servicios; o, por último, cubrir únicamente un porcentaje del gasto regional.

"Dependiendo de esta decisión, después habrá que tomar otras, como la estimación de las necesidades de gasto autonómicas o el diseño de la transferencia de nivelación", anota.

Otra alternativa es la posibilidad de sustituir una aportación de recursos por una eventual condonación de la deuda autonómica de la que es acreedor el Estado, un planteamiento deslizado hace unas semanas por la Generalitat catalana, que desató el alboroto que tradicionalmente desatan sus propuestas.

"No me parece mal esta solución, siempre que no se aproveche para dar tratamientos 'ad hoc' a determinadas comunidades. La distribución de los recursos debe realizarse con los criterios de general aplicación que se determine", señala.

Sólo los intereses de la deuda les cuestan a las comunidades 3.608 millones de euros al año, según un estudio de Fedea: eso equivale casi un 2,5% de la inyección que les llega a través el sistema de financiación autonómica, una tasa que se disparará al 5,8% en 2026 si se cumplen los pronósticos del informe, que elevan esa carga hasta 8.645 para entonces. La ratio sería del 1,4% y el 3,37% sobre sus presupuestos, muy por encima de las previsiones de déficit autorizado solo con ese capítulo.

Un sistema mejorable, pero no peor que otros

Ambos expertos coinciden en destacar la complejidad, tanto del sistema, como de sus eventuales modificaciones y, al mismo tiempo, en observar que el actual ya tiene en cuenta buena parte de los factores que determinan el coste de la prestación de los servicios, como la población, su estructura por edades, su dispersión, el tamaño del territorio, la insularidad o la recaudación tributaria.

"Es imposible aplicar una solución racional si va a depender del acuerdo entre las comunidades, ya que cada una querrá hacer valer los factores que le benefician", advierte López Laborda, partidario de modelos como el australiano, "donde se atribuye a un órgano independiente la estimación de las necesidades de gasto y la recaudación normativa".

"No hay una fórmula mágica. Nuestro sistema es mejorable, pero no es peor que el de muchos otros países", apunta De la Fuente, quien, además de llamar la atención acerca de que "no se ha conseguido cerrar un acuerdo sobre ningún elemento del sistema", destaca la existencia de factores de poco sentido como tener en cuenta "la financiación pasada a través de las cláusulas de 'statu quo' de los sucesivos acuerdos de financiación".

Esa situación convive con otras carencias como "la integración de las comunidades forales en el esquema de nivelación autonómica" o la necesaria "revisión de la estimación de la recaudación normativa en algunos tributos cedidos, que es muy deficiente. La recaudación normativa es la recaudación potencial de un tributo, para un esfuerzo fiscal determinado".

"Lo que se cuestiona es el reparto inicial a igual esfuerzo fiscal"

En ese punto, aparecen dos de los aspectos recurrentes del debate sobre la financiación autonómica, como son el que gira en torno a la necesidad de armonizar la gestión de los impuestos cedidos y el mantenimiento generalizado de un contradictorio discurso en el que se prometen rebajas fiscales en casa, al mismo tiempo que se denuncia una infrafinanciación de la que se responsabiliza al Estado.

"La armonización de algunos tributos cedidos, como Patrimonio y como Sucesiones y Donaciones no solo es posible, sino imprescindible", señala López Laborda, mientras De la Fuente sostiene que "ya hay mucha armonización en las bases de los impuestos, que en buena parte se calculan con las mismas reglas en todo el país".

Sin embargo, añade, "tratar de imponer uniformidad también en los tipos sería contraproducente. Las comunidades autónomas tienen que poder hacer cosas distintas, también en materia de ingreso, si no, ¿para qué sirven?"

"Uno puede subir impuestos para mejorar sus prestaciones, o conformarse con peores prestaciones y bajar impuestos, las dos cosas son opciones políticas legítimas. Lo que no vale es bajar impuestos y pedirle al Estado que te compense por esa bajada. Pero no creo que nadie esté pidiendo eso", anota De la Fuente.

Para él, "lo que se cuestiona es el reparto inicial a igual esfuerzo fiscal. Hay comunidades que reciben bastante menos que la media y por lo tanto tienen todo el derecho a pedir más recursos".

Las medidas aplicadas sobre el IRPF de 2022, que se terminó de liquidar el 30 de junio, han tenido el paradójico efecto de tener un escaso impacto sobre los bolsillos de los contribuyentes, de menos de 25 euros por cabeza, según las estimaciones del Consejo General de Economistas (CGE), mientras las arcas autonómicas se dejaban en su conjunto 1.677 millones de euros.

"Las modificaciones que se aprobaron fueron de mayor calado y muy extendidas entre las distintas comunidades" sobre los tres aspectos en los que tienen competencias (mínimo, tarifa y deducciones propias), señala el último Informe Mensual de Recaudación de la Agencia Tributaria. Este destaca cómo, "en general", las rebajas autonómicas no tenían una relevancia "significativa" en los ingresos.

Hasta este año, cuando "prácticamente todas" aplicaron cambios con impacto en la recaudación, "y cinco de ellas con un importe estimado superior a los 150 millones", que llevó a acumular unas rebajas de 1.366 por el incremento de los mínimos y la rebaja de tipos y otras de 311 por el aumento de las deducciones.

"Madrid y Catalunya siempre han estado en torno a la media"

Para López Laborda, "las comunidades tienen derecho a recibir una participación justa en los recursos del país y, en ejercicio de su autonomía financiera, pueden regular la carga tributaria de sus ciudadanos hacia arriba o hacia abajo, siempre que asuman íntegra y exclusivamente las consecuencias de sus decisiones".

Y ambos coinciden también en descartar que, en ese nuevo sistema de financiación autonómica, sea necesario dar un tratamiento específico a la comunidad o a la ciudad de Madrid por la concentración de ingresos por IVA, Sociedades e IRPF que se deriva de su densidad de sedes centrales de empresas.

"Si el sistema está bien diseñado, la Comunidad de Madrid no obtiene ninguna ventaja que haga necesario un régimen especial", señala López Laborda, mientras De la Fuente anota que "ese efecto no supone ninguna ventaja fiscal".

"Es cierto que una parte desproporcionada del IVA y el Impuesto de Sociedades se pagan en Madrid, pero no se quedan allí, porque el segundo va entero al Estado y el tramo autonómico del primero se reparte entre las comunidades en función de su consumo, sin que importe cuanto se ha recaudado físicamente en su territorio", explica el director de Fedea, que recuerda que con el IRPF ocurre algo similar a lo que pasa con el IVA.

"Al final, lo importante es la financiación efectiva por habitante ajustado que deja el sistema tras esa redistribución, y en esos términos, Madrid, como Catalunya, siempre ha estado en torno a la media del llamado territorio común", añade.