Catedrática de Hacienda Pública de la Universitat de Barcelona (UB) e investigadora del Institut d'Economia de Barcelona (IEB), donde codirige el Observatorio de Federalismo Fiscal, Núria Bosch (Bigues, 1955) es una de las principales expertas del país en financiación autonómica. Además, es una de las integrantes del Consejo Asesor en Política Económica de Catalunya (CAPEC), un órgano de apoyo al Departamento de Economía del Govern. 

La entrevistamos para analizar a fondo lo que podría implicar la aplicación del modelo esbozado en el acuerdo entre el PSC y ERC para investir a Salvador Illa como president de la Generalitat y para hablar de lo que ha fallado en el actual modelo, que acumula más de una década caducado. Hace poco menos de un año publicó Models de finançament: una immersión ràpida (Tibidabo Edicions), junto con Maite Vilalta, también profesora de Economía en la UB y que codirige con ella el Observatorio de Federalismo Fiscal. 

De entrada, ¿qué destacaría de lo que dice el acuerdo entre el PSC y ERC en materia de financiación?

Creo que lo más nuevo es la descentralización de la gestión tributaria que contempla. Se dice que habrá una aportación en el Estado por los servicios que presta a través de una participación en los impuestos, pero esto ya existe ahora porque el Estado participa en el IRPF, el IVA, los impuestos especiales...

Esta participación puede variar y puede ser más baja, pero ya existe. También dice que habrá una contribución a la solidaridad, que también existe, aunque se puede mejorar. La descentralización de la gestión tributaria no sé si tendrá que ser con la participación del Estado. No se quiere un consorcio, que es lo que contempla el Estatut, pero creo que tendrá que haber una gestión tributaria integrada, también con la participación del Estado. Más que nada por razones técnicas, de traspaso de la información. 

Dirigentes de ERC hablan de 'concierto económico' cuando hacen referencia al modelo que saldrá del acuerdo, a pesar de que el término no aparece en el texto y muchos expertos han subrayado que no es un concierto como el vasco. Ahora bien, ¿si se llevara a cabo lo que dice el texto, Catalunya saldría del régimen común de financiación y pasaría a tener la llave de la caja?

No es un concierto económico parecido al que pueden tener Euskadi y Navarra, básicamente porque allí lo que se hace es valorar los servicios que presta el Estado, se cuantifica el coste y se hace una aportación en función de esto. Aquí, en cambio, hablamos de una participación del Estado en los impuestos, que ya existe.

Y sobre si Catalunya sale del modelo general, creo que, según cómo se lea, el acuerdo se podría cumplir totalmente y podría ser el modelo general con una especificidad para Catalunya, pero salir del modelo general quizás tampoco del todo. ¿Por qué? Porque deberá haber una aportación a la solidaridad, que no está en el concierto vasco. Y también se dice que se tiene que cumplir el principio de ordinalidad y, por lo tanto, deberás tener la posición relativa en la que quedan las otras comunidades autónomas. En cierta medida tendrás que unir los dos modelos, porque si no, ¿cómo lo comparas? Por lo tanto, diría que podría ser el modelo general con una especificidad para Catalunya. 

¿Cómo se puede garantizar que se cumpla el principio de ordinalidad?

Se trataría de ordenar a las comunidades autónomas por su capacidad fiscal, es decir, la situación que tienen antes de cualquier aportación a la solidaridad, y ordenarlas al final, una vez se hace el reparto de los recursos y comprobar si la posición se mantiene y tendrías que garantizar que el fondo de redistribución cumpliera esto.

El fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales cumple el principio de ordinalidad, redistribuye el 75% de los recursos igual para todo el mundo, mientras que el 25% restante no se redistribuye. Son los fondos de suficiencia y los otros fondos de convergencia los que generan la distorsión. El principio se podría cumplir, por ejemplo, eliminando estos fondos. Pero tendrías que poner más recursos en el sistema para que nadie perdiera. Lo que veo es que si el Estado no pone más recursos, no hay manera de arreglar [el modelo actual], porque hay comunidades que perderían. 

¿Tiene la sensación de que justamente ya estamos en esta fase, con el Estado dispuesto a aportar más recursos al conjunto de la financiación autonómica?

Sí, porque si eliminas unos fondos para que se cumpla la ordinalidad algunas comunidades perderán y, por lo tanto, para que nadie pierda lo único que hay es aumentar los recursos, aumentar el pastel. Una de las principales reivindicaciones para reformar el modelo es justamente esta, que el Estado tiene que poner más recursos y en esto están de acuerdo todas las comunidades, porque los ingresos estatales han crecido mucho más que los de las autonomías. Hay lo que llamamos desequilibrio vertical y esto se tendría que arreglar. 

¿Es factible el calendario que se ha puesto encima de la mesa y que implica arrancar con el IRPF del año próximo, que se liquidará en 2026?

Es difícil, porque la Agencia Tributaria de Catalunya tiene muy pocos recursos y si no hay una colaboración muy estrecha con la estatal es imposible. 

Antes de que las bases de ERC votaran el preacuerdo de investidura con el PSC, la entonces consellera de Economía, Natàlia Mas Guix, aseguró que el nuevo modelo implicaría una recaudación de unos 60.000 millones anuales por parte de la Generalitat, de la que se tendrían que restar las aportaciones a la solidaridad y por los servicios del Estado. ¿Es una cifra realista?

Supongo que lo han calculado, porque tanto el IRPF como el IVA y los impuestos especiales son los que recaudan más dinero y, por lo tanto, debe de ser la recaudación de estos impuestos en Catalunya. Ahora bien, ¿este dinero se quedará en Catalunya? Depende de las aportaciones en el Estado y a la solidaridad. 

En alguna entrevista ha comentado que uno de los problemas que hay en el Estado con relación a este tipo de cambios es la falta de una 'cultura federal', a la cual se añade cierta tradición a incumplir los pactos. ¿Con esta visión, cree que el acuerdo se cumplirá?

Es difícil que se cumplan los pactos. Los países federales tienen instituciones que ayudan al cumplimiento de los pactos, a diferencia de aquí, donde no tenemos, por ejemplo, un Senado territorial. El único organismo en el que están representadas las comunidades es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, mientras que los países federales tienen instituciones donde están los primeros ministros de todos los estados de la federación y está institucionalizado que se reúnen periódicamente, discuten los problemas que tienen... 

Aquí, en cambio, de vez en cuando el presidente del Gobierno convoca a los presidentes autonómicos, pero es una cosa que no está institucionalizada. Estas instituciones en países federales facilitan la negociación y el cumplimiento de los pactos y esto es lo que falta en España. Y en este caso, uno de los puntos débiles del acuerdo es que depende de que se pueda aprobar en el Congreso y no sabemos qué pasará. ¿Estará de acuerdo la mayoría que apoyó Pedro Sánchez? Vete a saber qué hará Junts. Por lo tanto, es difícil [que se cumpla]. 

El actual sistema de financiación autonómica lleva más de una década caducado. En su momento, desde Catalunya se vendió como un avance, pero con el paso del tiempo se ha cronificado la infrafinanciación que sufre. ¿Qué ha fallado?

El modelo del 2009 establecía el fondo de garantía de los servicios públicos, que es una propuesta que salió de aquí, de Catalunya, pero en la negociación multilateral con el resto de autonomías se desvirtuó el modelo con la incorporación de los otros fondos. El primer año sí que dio unos resultados positivos para Catalunya, porque quedó bastante por encima de la media en recursos, pero la evolución del modelo debido a estos otros fondos lo ha distorsionado. 

¿Técnicamente estos fondos están justificados o responden a una cuestión política para compensar a determinados territorios?

Fueron fruto de la negociación bilateral que se hizo con cada comunidad autónoma y se crearon para que nadie perdiera. Se creó el fondo de garantía a los servicios públicos fundamentales, que era una cosa racional, pero entonces se metió el fondo de suficiencia para que nadie perdiera, porque si no el acuerdo político no era viable.

Pero había comunidades, como Catalunya, que no quedaban por encima de la media. Y se creó el fondo de competitividad, que quería garantizar que las comunidades que más aportan, como Catalunya, Madrid o Illes Balears, quedaran por encima de la media. Y aquí las otras al ver esto se quejaron y se creó el fondo de cooperación, que lo distorsionó todo. 

A nivel de modelos comparados con otros países, ¿existe algún sistema general con especificidades territoriales?

El que más se parece es el de Quebec, que tiene las características generales que tienen las otras provincias de Canadá pero con especificidades. En Reino Unido, aunque no sea un país federal, Escocia tiene un modelo especial, y su autonomía financiera se amplió después del referéndum [de independencia del 2014]. 

Esto muestra que un sistema así es factible, ¿no?

Sí, y en España tenemos un modelo muy específico que es el de los conciertos. Hace unos días Pedro Sánchez decía que esto de descentralizar la administración tributaria nos hará más federales, pero solo Alemania tiene la gestión tributaria descentralizada y son los estatales federales, los länders, los que gestionan los impuestos. En otros países, como Canadá o Suiza, es la federación la que gestiona sus impuestos, pero lo que pasa es que los estados de la federación también tienen su propia administración tributaria, coexisten las dos.  

Nosotros venimos de una situación centralizada, mientras que países como los Estados Unidos, Canadá o Suiza se han formado al revés, eran países muy descentralizados que se han ido juntando para hacer una federación y cada estado ya tenía sus impuestos y su administración tributaria y con los años han creado una federación, que también tiene sus impuestos y su administración tributaria.

En Estados Unidos, por ejemplo, hay un impuesto a la renta federal y otro de los estados y hay dos administraciones tributarias. En Canadá estaría el impuesto de renta estatal y el impuesto de renta de las provincias, pero la federación propuso homogeneizar unos y otros a cambio de gestionar los impuestos y las provincias lo aceptaron, con la excepción de Quebec, que los gestiona. Y en Suiza hay una administración tributaria federal y una administración de los cantones. Son países que se han construido de abajo a arriba y, en cambio, nosotros es al revés.

Más allá de quién recauda los impuestos, una de las claves es la capacidad normativa y en eso sí que se especifica en el texto del acuerdo entre ERC y PSC que esta se hará "con coordinación con el Estado y la Unión Europea". Por lo tanto, ya deja claro que no sería un modelo soberano al 100%.

Está claro. Aquí otra diferencia fundamental es que toda la soberanía tributaria es del Estado y, en todo caso, la que tienen las comunidades autónomas tiene que ser delegada; en cambio, en estos países federales, los estados de la federación tienen soberanía originaria, no se la delega la federación, porque se han formado de abajo a arriba y, en todo caso, han delegado soberanía a la federación.

Esto es fundamental y una diferencia importante. Se dice que a Catalunya este modelo le da soberanía tributaria, pero hablemos de ellos. Soberanía es la gestión, tener el rendimiento y tener la capacidad normativa, es todo, y aquí la capacidad normativa te la tiene que dar el Estado. 

Para resumir, si se llega a lograr lo que dice el acuerdo lo ve como un paso adelante y una mejora de la financiación catalana, pero no un modelo soberano.

Exacto, pero sí que se podría considerar un modelo federal, tiene las características. De hecho, incluso el actual se podría considerar (que lo es), lo que pasa es que el modelo federal lo puedes calificar de más débil o de más potente. Lo que tenemos en España ya no es un modelo centralizado, pero hay más bien una descentralización delegada. 

¿Además del tema de la financiación autonómica, también tendría que ser un deber urgente abordar la reforma de la financiación local? Los últimos meses hemos visto a numerosos ayuntamientos catalanes subiendo tasas y tributos y denuncian que están ahogados.

Sí, la hacienda local es la gran olvidada. Los ayuntamientos tienen impuestos que son obsoletos, el IAE no sirve para nada, porque solo afecta a las grandes empresas, está el impuesto de plusvalías del que ha salido la sentencia del Tribunal Constitucional (que anula algunos de sus aspectos y, en la práctica, reduce la recaudación) y el IBI.

Este es el gran impuesto y el que se tiene que potenciar, tiene el problema de la gestión catastral, que se revisan los catastros cada no sé cuando y cuando hay una revisión todo el mundo protesta. Se tiene que reformar la hacienda local. Estos años los ayuntamientos habían ido bien porque como que se había sacado la obligación del equilibrio presupuestario, pero ahora entre que han subido los costes energéticos y que les vuelven a obligar a cumplir las reglas fiscales, pues claro... 

¿Por qué cree que ni el modelo de finanzas locales ni el modelo autonómico se han renovado a tiempo y han quedado obsoletos?

Con la hacienda local siempre ha sido así, se han ido haciendo parches, pero el problema es que hay más de 8.000 municipios en España y esto en vez de ser una cosa que potencia es al revés, porque hay diferentes colores políticos, etc. Y con las comunidades autónomas hubo la excusa de la crisis financiera y después ha faltado voluntad política, porque se decía que no había unanimidad política y no se abrió el melón.

Además, está el papel de Catalunya estos últimos años, con la bandera independentista y diciendo que no nos interesa reformar el modelo porque tenemos otro objetivo. Si Catalunya no hubiera tenido una bandera independentista quizás desde aquí se hubiera hecho alguna propuesta, porque siempre que se ha reformado el modelo ha salido de aquí y ahora lo volvemos a ver.