Catorce votos parecen muchos votos, incluso una cifra inasumible de votos, en el actual panorama parlamentario de diversidad política y equilibrios ajustados de bloques, en el que el margen de apoyos con el que las votaciones salen adelante en el Congreso no suele alcanzar la decena y en el que las propuestas del Gobierno no salen adelante sin el apoyo de más de uno de los grupos que inicialmente le apoyaron.

Y catorce votos resultan ser, precisamente, los que va a jugarse, envite por envite, el ejecutivo PSOE-Sumar en un asunto tan formal como nuclear: ajustar el contenido de los decretos al tema central que los motiva.

Tres de los partidos que apoyaron la segunda investidura del presidente Pedro Sánchez, PNV, ERC y Coalición Canaria, incluyeron en sus pactos previos referencias al contenido de los decretos que les desvinculan de apoyar la convalidación en el Congreso de los que eludan la llamada "urgente necesidad", es decir, a los que incluyan materias ajenas a la que motiva su aprobación por vía de apremio.

En caso de utilizar la tradicional táctica filibustera del cajón de sastre multimateria, algo que también ha sido una práctica tradicional en las leyes de presupuestos y de acompañamiento de las últimas décadas, esas tres formaciones se ven liberadas de sus compromisos de apoyo, algo que entraña para el ejecutivo el riesgo de ir sufriendo revolcones a manos de sus socios de investidura conforme vaya avanzando la legislatura.

¿En qué consiste esa táctica, cuyo uso resulta habitual desde hace cuatro décadas y que en la jerga parlamentaria se conoce como ómnibus en referencia a los transportes colectivos de ámbito local?

Básicamente en incluir en los decretos, junto a las medidas sobre materias de urgencia y normalmente pactadas, otras de otros ámbitos que fuerzan a los socios a apoyar la convalidación para evitar que las primeras decaigan.

El contenido de los pactos del PSOE con CC, ERC y PNV

Esquerra Republicana de Catalunya se compromete en su acuerdo a dar "estabilidad a la legislatura a través de una negociación de buena fe" con el Gobierno y muestra "la voluntad de aprobar los principales hitos legislativos", aunque con un matiz en el caso de los decretos-ley: deberán "responder a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad".

Coalición Canaria, por su parte, acordó "negociar y aprobar todos los reales decretos-leyes" que lance el ejecutivo siempre que respondan a "razones de urgente necesidad", al tiempo que se desvincula expresamente de la obligación de apoyar "ningún texto legislativo que se tramitara en las Cortes Generales referido a una amnistía".

Y el PNV, por último, arrancó al Gobierno el "compromiso de utilizar la fórmula del decreto-ley únicamente en los casos de excepcional y urgente necesidad" y siempre con la condición de que "con antelación a su aprobación, su contenido deberá ser conocido, y en su caso pactado" con esa formación.

Esos tres puntos de esos tres acuerdos, incluidos en una letra pequeña que rara vez salta a los titulares y forzados por tres partidos de posicionamientos ideológicos dispares pero que en todos los casos desempeñan presidencias autonómicas, suponen un reto para un actual Gobierno.

El anterior, el del PSOE con Unidas Podemos aprobó la pasada legislatura aprobó 97 reales decretos-ley, la gran mayoría con asuntos ajenos a la pandemia, según indica el buscador de iniciativas del Congreso.

Esa fuente sitúa esa producción de decretos como la más abundante de la democracia, a cierta distancia de los 85 que sumó el primer ejecutivo de José María Aznar (PP) y con una ventaja de 23 y de 20, respectivamente, sobre la primera de Mariano Rajoy (PP), que también se aseguró el cuarto puesto con 65 en la siguiente, y sobre la inicial de Adolfo Suárez (UCD).

JxCat no incluyó en su pacto nada sobre el uso del decreto, EH Bildu no ha cerrado un acuerdo de apoyo formal con el PSOE y Podemos no se ha pronunciado desde su separación de Sumar, tres posiciones susceptibles de alimentar las diferencias internas de las tres dobles parejas, y rivales entre sí, en las que se apoya la presidencia de Pedro Sánchez: la catalana, la vasca y la de la izquierda que se ubica a la izquierda de los socialistas.

"Evitar que los decretos incluyan medidas ajenas al tema"

"Se trata de evitar que en los decretos se incluyan medidas políticas ajenas al tema que sí tenga urgencia", explican fuentes de Coalición Canaria, que recuerdan que ese es el motivo por el que su pacto de investidura incluye la apelación a la "urgente necesidad".

"Es un concepto complejo y difícil de prever, pero al mismo tiempo es necesario el consenso para sacar adelante las medidas", anotan las mismas fuentes, que se refieren a los nacionalistas canarios como "un partido de Gobierno y de Estado que en muchas ocasiones ha apoyado decretos sin tener un acuerdo previo".

"Buscamos que haya consensos en ese aspecto, y que los decretos se utilicen para lo que se deben utilizar", señalaron.

"El objetivo es que los decretos se ajusten a la materia que los motiva, o que por lo menos que haya un aviso previo si van a incluirse otros", explican fuentes del PNV, que consideran esa comunicación como algo fundamental: "que se sepa previamente de qué van los decretos es clave para que haya una relación fluida con los socios, y eso es lo que esperamos".

En las escasas semanas de legislatura ya ha habido al menos un decreto ómnibus que modificaba varias leyes, aunque en este caso esa ampliación de materias había sido comunicada.

"El Gobierno incumpliría el acuerdo de investidura en caso de no haberlo hecho, aunque el acuerdo de la pasada legislatura ya incluía una cláusula similar que luego no se cumplió siempre por distintos motivos", anotaron.

"Se trata de que si se habla de plátanos el decreto trate de plátanos y no de plátanos y manzanas, y que no vaya a aparecer por ahí un melón del que nadie sabía nada y que encima invade competencias autonómicas", añadieron.

Las referencias a la "negociación de buena fe" con una referencia expresa a "los reales decretos-ley para responder a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad" que incluye el pacto PSOE-ERC va en la misma línea que las cláusulas de los nacionalistas vascos y canarios.

¿Qué es la "extraordinaria y urgente necesidad"?

Las condiciones de ERC, PNV y CC pretenden atajar una estrategia legislativa de la que han abusado todos los gobiernos hasta la fecha pese a la abundante jurisprudencia que la cuestiona.

La "extraordinaria y urgente necesidad" de adoptar medidas vía decreto, una valoración para la que el ejecutivo de turno dispone de un "razonable margen de discrecionalidad", resulta incompatible con la posibilidad de "incluir disposiciones que no guarden relación con la situación que se trata de afrontar o no modifiquen de forma instantánea la situación jurídica existente", explica un dictamen del Congreso.

El hecho de alterar "de forma relevante o sustancial" una situación jurídica básica preexistente, en este caso el "deber constitucional de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos", fue el motivo por el que acabó anulado el decreto de la amnistía fiscal de Mariano Rajoy y Cristóbal Montoro.

En cualquier caso, la fórmula del decreto solo sería utilizable cuando "por razones difíciles de prever" apareciera, por ejemplo en el ámbito económico, la necesidad de disponer de una norma de manera "inmediata" y "en un plazo más breve que el requerido por vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes", según dejó establecido el Constitucional hace ya cuatro décadas.

Sin embargo, la práctica no siempre se alinea con los cauces que vienen marcando los tribunales, y eso permite, por ejemplo, cajones de sastre como el de este reciente decreto en el que las "medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo" incluyen, entre otras, una modificación de la Ley Procesal Militar, otra del sistema de nombramiento de los subsecretarios ministeriales y una más sobre los pleitos para reclamar deudas.