Entrevista a Jamie Martin"El FMI y el Banco Mundial han acabado como herramientas de la política exterior de Estados Unidos"

Jamie Martin es profesor de historia y estudios sociales de la Universidad de Harvard. En junio publicó The Meddlers: Sovereignty, Empire, and the Birth of Global Economic Governance (Los entrometidos: soberanía, imperio y el nacimiento del gobierno económico global), aún no traducido al castellano. El libro narra la historia de las instituciones económicas globales, desde las primeras nacidas hace ya algo más de un siglo, en los años de la Primera Guerra Mundial, hasta las más recientes y polémicas como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. Los entrometidos aborda cuestiones como por qué se crearon esas instituciones o quién está detrás de ellas y plantea el debate de qué significa la soberanía nacional en un mundo cada vez más globalizado.

Esos entrometidos, esas instituciones económicas internacionales cuya historia usted aborda, ¿son inevitables en un mundo cada vez más interconectado?

Muchas de las instituciones de las que hablo en la historia de la gobernanza económica global (que elaboro en The Meddlers) fueron creadas tras la Primera Guerra Mundial fundamentalmente por el bando victorioso, como el Imperio Británico, Francia o Estados Unidos, aunque este país jugó un papel complicado en instituciones como la Liga de las Naciones porque tuvo un rol importante en su fundación, pero nunca formó parte de ella oficialmente. Estas primeras instituciones, como la Liga o después el BIS (en español: el Banco de Pagos Internacionales) existieron en la intersección entre el poder imperial y el poder de entidades privadas, especialmente de tipo financiero. De modo que las nuevas instituciones económicas internacionales que emergieron en ese momento lo hicieron como una nueva manera de mediar en el poder entre Estados y actores privados en un intento de traer un nuevo tipo de gobernanza económica e incluso un control de la economía mundial, que había caído en una convulsión tras la guerra.

¿Hasta qué punto son algo nuevo en la historia?

Antes había habido organizaciones internacionales que habían intentado facilitar la cooperación entre actores públicos y privados en torno a ciertos problemas relevantes para la globalización y el comercio internacional. Cuestiones como la estandarización de patrones de medición, o recabar datos, o la organización de conferencias mundiales sobre asuntos muy técnicos, pero dichas instituciones no eran particularmente poderosas y lidiaban con asuntos que en su época no eran vistos como muy controvertidos, que desde luego no inflamaban las pasiones políticas o la lucha entre los actores políticos. Así que lo que es muy nuevo en las instituciones económicas creadas tras la Primera Guerra Mundial es que en realidad reúne a los gobiernos y las instituciones privadas para tratar de abordar las cuestiones económicas más vitales, controvertidas o urgentes que se puedan imaginar: comercio, tarifas, finanzas públicas, bancos centrales, etcétera. Y éste es el cambio principal: todas estas cuestiones golpean en el corazón de las políticas económicas domésticas de cada Estado y ahí es donde estas instituciones son o pueden ser potencialmente tan poderosas y por eso son tan controvertidas.

En el libro se mencionan dos momentos de creación de estos organismos internacionales: el primero, tras la Primera Guerra Mundial, y luego otro tras la Segunda Guerra Mundial. ¿Qué diferencia hay entre aquellas primeras instituciones económicas y las creadas después?

Hay semejanzas y diferencias. Una de las primeras instituciones creadas hace un siglo que trato abundantemente en el libro es la Liga de las Naciones. Ha pasado a la historia como una institución débil, condenada al fracaso porque Estados Unidos nunca fue un miembro oficial de la misma, y una institución que fracasó en evitar la llegada de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, si uno mira su balance en temas económicos y financieros, la Liga de las Naciones ya se las apañó para desarrollar un enorme poder económico, por ejemplo, en cuanto a préstamos condicionados de estabilización financiera, que ya eran muy similares a los que más tarde haría el FMI. A pesar de esto, una diferencia fundamental entre este organismo y la Liga de las Naciones es que la liga no tenía los recursos financieros a mano que luego sí tuvo el FMI, de modo que desde el principio no desarrolló ese perfil institucional tan robusto sobre la gobernanza financiera mundial y tampoco se esperaba que lo tuviera.

La liga al final tuvo un cierto e inesperado poder en los años 20, pero cuando se creó existía la asunción general de que no desarrollaría los poderes económicos que al final tuvo. Por su parte, cuando se constituyó el FMI [en 1944], obviamente, sí se le dio ese enorme poder para afrontar problemas sobre deuda, pagos de balanza a corto plazo o la inestabilidad financiera de los países. Aparte de esto, en términos prácticos, probablemente la mayor diferencia sea que la entera existencia de una institución como el FMI ha sido hecha posible por la voluntad y capacidad de Estados Unidos de jugar un papel mayor en proveer bienes públicos a nivel mundial. Es decir, ha puesto todo el poder del Estado detrás del mantenimiento del orden liberal internacional, mientras que la Liga de las Naciones nunca tuvo ese apoyo central de EEUU, ni siquiera en el período de entreguerras.

¿Cómo ha evolucionado la cuestión sobre la soberanía nacional en cuanto a la acción de las organizaciones económicas internacionales que usted aborda en 'The Meddlers'?

Cuando las primeras instituciones de la gobernanza económica global se crearon al final de la Primera Guerra Mundial, nacieron en un mundo que aún estaba caracterizado por la existencia de poderosos imperios coloniales europeos. De hecho, al final de esa guerra, Inglaterra y Francia alcanzan la mayor extensión de sus imperios en la historia. Así que, en cierto modo, no fue una sorpresa que esas primeras instituciones financieras globales reflejaran formas de gobernanza imperiales. Al mismo tiempo, tras la Primera Guerra Mundial fue un período de tiempo donde ideas como la autodeterminación y el nacionalismo estaban en ascenso. De este modo, cuando esas primeras instituciones son creadas encaran ese desafío: ¿cómo pueden ejercer el poder cuando por un lado se están readaptando las herramientas del imperialismo financiero para un mundo en el que lentamente, pero con paso firme, los imperios estaban perdiendo legitimidad como una forma natural para la organización política global [en detrimento de los pueblos y las naciones]? Por eso, cuando dichas instituciones fueron creadas, sus fundadores tuvieron que explicar con mucho esmero y prolijidad cómo la soberanía formal de todos los Estados miembros sería respetada por esas instituciones y eso implicaba que no iban a poder instar coercitivamente a los países cómo regular cuestiones económicas o políticas domésticas.

¿Y cómo era esto en la práctica?

Una vez que las instituciones eran creadas ya no era todo tan pulcro. Cuando algunos Estados miembros encararon inestabilidad financiera en los años 20, la Liga de las Naciones en realidad empezó a actuar de modo que sus fundadores dijeron específicamente que nunca dirían a sus países miembros cómo gestionar su política monetaria y fiscal. Y empezó a estar implicada cada vez más en estas cuestiones domésticas íntimas y sensibles para los países. Cuando el FMI fue fundado en los años 40, había una asunción compartida por los fundadores más influyentes de la institución de la parte británica y también de la parte estadounidense, en cuanto a que el FMI, si quería ser una institución exitosa, no podía involucrarse profundamente en los asuntos económicos y políticos domésticos de sus Estados miembros. Obviamente, sí estaría capacitada para ejercer algún tipo de poder y los países tendrían que renunciar a algo de su soberanía, pero eso era entendido como la naturaleza misma de unirse a una organización internacional. Pero se asumía que el FMI no podía decirle directamente a un país miembro: mira, no vas a poder crear un estado del bienestar, o deja de gestionar tu política fiscal de ese modo sino de tal otro. Esto es algo en lo que se hizo mucho hincapié mucho en las negociaciones de Bretton Woods.

Pero en la práctica acabó sucediendo lo mismo que años antes con la Liga de las Naciones.

En cuanto el FMI fue creado, poco a poco fue desarrollando más y más poder de una manera más bien inesperada a lo largo del tiempo, y sobre los años 50, apenas una década después de su creación, empezó ya a decirles a algunos de sus países miembros que le habían pedido ayuda: mira, si quieres nuestra ayuda, tienes que implementar tal política fiscal, o así es como tienes que gestionar tu política monetaria. Así que otra vez se volvió a una dinámica similar, sí.

Ahora que menciona Bretton Woods, y con la perspectiva histórica que se tiene ahora, ¿qué supuso este acuerdo?

El acuerdo de Bretton Woods de 1944 representa un momento muy significativo en la historia de la economía mundial. Resultó en la creación de reglas completamente nuevas para el sistema monetario internacional, en la creación de las instituciones financieras internacionales más poderosas que han existido jamás, como el FMI y el Banco Mundial. Y también suponen el momento en el que el dólar de Estados Unidos se convierte sin ninguna duda en la moneda de reserva mundial. Es la historia del auge del poder global de EEUU y de su, digamos, modelo liberal internacional. La narrativa establecida sobre Bretton Woods es que, tras la Primera Guerra Mundial, fue un momento de fallo trágico por parte de Estados Unidos a la hora de emerger como potencia y tratar de proteger el orden liberal internacional y ésa fue una de las razones principales del caos posterior y finalmente de la violencia desatada que alcanzó su culmen en la Segunda Guerra Mundial. Así que, frente a esto, Bretton Woods sería un momento de emergencia de EEUU como poder global, pero también el momento en el que el imperio británico tiene que aceptar formalmente hacer unas concesiones que, al menos en el terreno simbólico, suponen el inicio del declive de su poder.

El imperio británico le da paso al imperio americano.

La narrativa en torno a Bretton Woods puede leerse en términos de transición hegemónica del imperio británico, que más o menos lideró la economía global durante décadas hasta antes de los años 40, cuando le da el relevo a Estados Unidos, que en esos momentos es la potencia en ascenso. Desde luego, hay mucho de cierto en este modo de ver las cosas, si bien hay un punto que tiene a sobredimensionarse, que es esa idea de que Bretton Woods es el inicio de la gobernanza económica global tal y como la conocemos, donde se habrían producido los primeros esfuerzos por gobernar la economía mundial. Todo a pesar de que, en realidad, como cuento en mi libro, los acuerdos de Bretton Woods se producen un poco en mitad de esa historia, que tiene muchos más años.

En su libro hay una cita del economista Randall Stone que afirma que el FMI es la institución económica más poderosa de la historia de la humanidad. ¿Es una exageración?

Randall Stone escribió un libro fantástico sobre el papel del FMI en la supervisión del paso de muchos países comunistas al capitalismo y en el inicio de ese libro él elabora el argumento de que fue en ese momento cuando se convirtió en la institución económica más importante que ha existido nunca y, personalmente, no creo que sea una exageración. Si se mira lo que el FMI ha tenido el poder de hacer en ese momento... Esencialmente se involucró profundamente en los asuntos económicos domésticos de los países que hasta ese momento habían sido los rivales de Estados Unidos conformando la Unión Soviética. ¿Cómo se puede ser más poderoso que eso? Entraron en sus economías y hasta se adentraron en temas como los impuestos... Ninguna institución ni organización mundial había hecho algo así jamás.

¿Cuáles son las principales diferencias actualmente entre el FMI y el Banco Mundial?

Cuando ambas instituciones fueron creadas, fueron diseñadas para realizar funciones diferentes o complementarias. El FMI se supone que proveería asistencia a los Estados miembros que experimentaran dificultades en los pagos a corto plazo o inestabilidad, es decir, una asistencia más para capear el temporal. Mientras que el Banco Mundial se pensó para movilizar capital en forma de préstamos para el desarrollo a largo plazo en un mundo en reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial. En cuanto a Bretton Woods, estos acuerdos colapsaron a principio de los años 70. De este modo, se ha transformado fundamentalmente el propósito y la función sobre todo del fondo. Sin embargo, ambas instituciones mantienen aún un cierto reparto de funciones. El FMI aún sigue dedicado a asistir a países con problemas de inestabilidad financiera, mientras que el Banco Mundial existe para conceder esos créditos a largo plazo para el desarrollo.

¿Se puede afirmar que ambas instituciones fueron creadas como herramientas para consolidar el poder del imperialismo americano?

Ciertamente, está claro que cuando el FMI y el Banco Mundial se crearon sus diseños respondieron al modo en que los oficiales de Estados Unidos pensaron en que las usarían más tarde. Después, como instituciones internacionales, ambas tomaron su propia personalidad y respondían a sus propios incentivos y miembros. Sin embargo, como el diseño de EEUU sirvió como plantilla para crear el fondo, quedó claro que ese país iba a poder ejercer una influencia externa. De hecho, Estados Unidos pudo ejercer poderes de veto, de manera que aunque afirmar sin más que el FMI es una herramienta para su poder imperial podría ser algo exagerado, sí que fue creado de un modo que no permitiría que la institución fuera usada contra los intereses de EEUU. Y con el tiempo fue evidente que ambas instituciones acabarían siendo herramientas muy útiles que los Estados Unidos han podido usar en momentos clave para sus objetivos de política exterior. Y esto explica el papel del fondo en los años 90, cuando supervisó la transición de muchos países comunistas al capitalismo; o el papel que jugó a final de esa década en la crisis financiera de los países asiáticos. En esos momentos, claramente el FMI fue usado para beneficiar los intereses de Estados Unidos a la hora de darle forma al orden global posterior a la Guerra Fría.

En el libro aparece muchísimo la figura de John Maynard Keynes. ¿Qué balance haría de Keynes en lo referente a ese nuevo orden económico mundial surgido a partir de Breton Woods?

La parte de John Maynard Keynes que aparece en mi libro es respecto a su papel en los acuerdos del sistema de Breton Woods. La manera en que se cuenta Breton Woods es en términos de una competición entre Keynes [1883-1946], por un lado, representando al imperio británico, y su contraparte estadounidense Harry Dexter White [1892-1948]. Un elemento que creo que Keynes reconoció con anticipación y de forma clara fue que si el FMI era diseñado de manera que se le diera a Estados Unidos un poder exterior sobre la organización evolucionaría en algo que sería menos robusto internacionalmente y se correría el riesgo de que con el tiempo sería cada vez más un ente para los intereses estratégicos de EEUU. Sencillamente, creo que en esto acertó completamente. En cuanto a su legado, obviamente fue enormemente influyente en transformar la economía a nivel académico y la macroeconomía como una herramienta de la acción política. Creo que a veces se le da demasiado crédito al ser considerado como el único que tuvo que ver en esta revolución de la macroeconomía, pero sería difícil negar que fue el más influyente y famoso portavoz de esa nueva forma de hacer macroeconomía que se inició más o menos a mitad del siglo pasado.

¿En qué momento se encuentra el FMI ahora? Desde la crisis de 2008 han pasado 14 años, una pandemia y ahora una guerra en Europa. ¿Estamos a las puertas de que emerjan otras instituciones nuevas, como Bretton Woods creó unas nuevas tras la Segunda Guerra Mundial?

Es obvio que la popularidad del FMI se desplomó muchísimo en Europa, sobre todo a partir del esquema que planteó para el rescate de Grecia. Sin embargo, un punto de inflexión mucho más importante para esta institución en cuanto a su legitimidad a largo plazo se produjo a finales de los años 90, cuando jugó un papel central en el rescate de varios países asiáticos que estaban experimentado un estrés financiero extremo: hablamos de 1997 y 1998 y de Tailandia, Corea del Sur, Indonesia. Las demandas del fondo a esos países fueron increíblemente ambiciosas y de un alcance tan extremo en la asistencia que reclamaron esos países, que realmente llevó a la gente a rechazar el FMI y la opinión pública del sur y el este de Asia se agrió respecto a la institución.

Sin embargo, una de las consecuencias más interesantes que ha habido entre esta crisis y la europea de 2008 ha sido el esfuerzo coordinado de muchos países alrededor del mundo para evitar tener que reclamar la ayuda del fondo, teniendo en cuenta lo que sucedió con su asistencia a países como Indonesia a finales de los 90. Allí, acabó hasta dimitiendo el presidente Mohamed Suharto mientras negociaba con el FMI [el general Suharto dejó su cargo tras desatarse unas intensas protestas sociales debido a la intensa crisis económica; lo hizo el 21 de mayo de 1998 tras un mandato de 31 años]. Después de esto y tras la crisis de 2008, lo que ha sucedido es que no se ve al fondo jugando un papel central en muchos países como se podría haber esperado. Una de las razones de esto es que muchos países han desarrollado diferentes técnicas para protegerse de crisis financieras, con métodos como acumular grandes cantidades de moneda extranjera, para así evitar tener que llamar al FMI. Esta institución ya no juega un papel central en países como Rusia, Corea del Sur, Indonesia o México, que han aprendido la lección de lo que les sucedió en los años 90.

¿En qué situación se encuentra el FMI actualmente?

Creo que en este momento aún puede tener un papel que jugar porque muchos países en el mundo están experimentando un estrés de deuda extremo, sus económicas están sufriendo un fuerte viento en contra, especialmente países de renta media o baja, a lo que se une la presión inflacionaria por la guerra en Ucrania, los efectos aún de la pandemia de la covid o los impactos del cambio climático. Algunos de esos países están llamando al FMI para tratar de recibir su asistencia para atravesar este período, como Sri Lanka, Bangladés, Pakistán o Zambia. Así que la pregunta está aún abierta: si el mundo está entrando ahora en la fase de potenciales crisis de deuda soberana en cascada, ¿va el FMI a reemerger como ese actor muy, muy poderoso en el escenario mundial y cómo va a actuar? ¿Incorporará algunas de las lecciones de finales de los 90 y los años 2000, cuando perdió mucha de su popularidad, u operará de un modo que ayude a los países del modo en que todos queremos? Porque cuando ayudó a muchos países ordenó medidas muy dolorosas y muchas veces contraproducentes, como austeridad o privatizaciones. Entonces, la institución acabó haciendo su propio trabajo más complicado y dañó su reputación y su legitimidad por las medidas dolorosas que ha impuesto.

Teniendo en cuenta la situación de deterioro de legitimidad del FMI, ¿podría Naciones Unidas desempeñar un papel de asistencia o ayuda económica similar?

Naciones Unidas tiene funciones económicas y alas económicas y ha solido proveer a los países de un espacio donde estos han intentado escribir las reglas de la economía mundial y crear nuevas funcionalidades para las instituciones financieras. Porque Naciones Unidas, fuera de su Consejo de Seguridad, es una institución que, al contrario que el FMI, opera de un modo que es menos jerárquico, sin exagerar este aspecto demasiado. Sin embargo, ahora mismo es difícil de imaginar cómo la ONU podría desarrollar por sí misma más funciones económicas significativas ya que ha ido perdiendo poder a lo largo de las últimas décadas.

Por dónde irá el futuro entonces¿ ¿por la creación de nuevas instituciones financieras globales o por una reforma del FMI?

Por ambas vías. Donde se puede ver más energía ahora mismo es en la creación de organismos internacionales de crédito alternativos. Tenemos ahora el New Development Bank [de los países BRICS: Brasil, China, Rusia, India, China y Sudáfrica], el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras [inaugurado en 2014 y con sede en Pekín] o propuestas como la Iniciativa Chiang Mai [un acuerdo de intercambio de divisas creado como alternativa a la asistencia del FMI en el que participan diversos países asiáticos, entre otros China, Japón y Corea del Sur]. Con iniciativas como ésas se está tratando de poner en marcha una gobernanza económica distinta a la manera de funcionar del fondo. Si bien esas organizaciones no tienen tanto capital a mano y suelen ser organizaciones específicamente regionales que no tienen el alcance global del FMI. Por último, también hay una especie de entusiasmo ahora mismo sobre la reforma de instituciones financieras mundiales precisamente como el FMI, sobre todo para conseguir que el fondo no opere como lo ha hecho hasta ahora: con préstamos que conlleven una serie de medidas dolorosas para las economías y las políticas internas de los países.

¿Cómo se puede lograr esto?

Por ejemplo, con medidas como permitir que haya más liquidez disponible para los Estados en forma de los llamados derechos especiales de giro [en inglés, Special Drawing Rights, o SDR; se trata de un activo de reserva internacional creado por el FMI en 1969 para complementar las reservas oficiales de sus países miembros], que no conllevan adjuntas esas dolorosas medidas de austeridad. Durante la crisis de la covid, el fondo ha puesto 650.000 millones de dólares disponibles para los países miembros y ha habido incluso políticos estadounidenses muy potentes como Elizabeth Warren [senadora izquierdista del Partido Demócrata y candidata a liderar el partido en las primarias del partido de hace dos años] que han presionado mucho para que el FMI vuelva a hacer esto de nuevo. Desde luego, la institución tiene herramientas que le permitirían operar de manera distinta a como lo ha hecho tradicionalmente.