Recaudación cuesta abajo

El Estado es, con las autonomías, como un padre malo con sus hijos: no les da dinero y les empuja al juego". Así se expresaba a finales de los ochenta un empresario precisamente del sector del juego. Eran los primeros momentos del desarrolloautonómico y, en la necesidad de procurarse recursos adicionales a lo que les llegaba de la Administración central, las comunidades se dedicaron a establecer nuevas cargas fiscales sobre las apuestas y los juegos de azar, en las escasas competencias que tenían sobre impuestos. Desde entonces, el panorama ha variado apreciablemente, pero algunas cosas siguen parecidas: las autonomías siguen quejándose de los recursos que les llegan desde el Estado para atender sus gastos (más de la mitad se lo lleva la educación, la sanidad y otros servicios sociales); pero han venido asumiendo una capacidad cada vez más amplia de decisión sobre casi todos los impuestos y han visto aumentar las posibilidades de crear tributos propios.

En 2010, en el estreno del nuevo sistema de financiación autonómica, las comunidades ingresaron 183.600 millones. De esa cantidad, los impuestos representaron apenas 40 de cada cien euros. Las transferencias, fundamentalmente del Estado y de la UE, fueron el 43% de los ingresos. Y la deuda cubrió el resto. En 2003, en el primer año del anterior sistema de financiación, los impuestos representaron el 50% de los ingresos, las transferencias eran más o menos lo mismo que ahora (un 45%), mientras que la deuda apenas suponía el 5% de los recursos.

La aparente contradicción de ese menor peso relativo de los impuestos, a pesar de que las CCAA han visto incrementarse su trozo del pastel de los impuestos estatales y han asumido más competencias fiscales, se explica por la crisis, que ha provocado un desplome en la recaudación (de 2007 a 2010 sus ingresos fiscales han caído un 20%). Y también se debe a que, en aquellos momentos de bonanza, muchas autonomías entraron en una dinámica de competencia fiscal a la baja, recortando impuestos, lo que provocó una merma de recursos que ahora se echan de menos.

Las autonomías han ido aprendiendo a gestionar y a legislar en relación con los impuestos sobre la marcha. Empezaron a asumir competencias con la reforma del sistema de financiación de comienzos de los noventa para los tributos estatales que tenían cedidos (Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Patrimonio). "No han tenido una mala experiencia desde el punto de vista técnico; las autonomías han aprendido mucho", sostiene Jesús Ruiz Huerta, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, y exdirector del Instituto de Estudios Fiscales.

Otra cosa ha sido su gestión desde el punto de vista normativo, "donde las decisiones han sido más políticas que técnicas, en las que la práctica más habitual fue la de reducir la presión fiscal", señala. Una estrategia que cuestiona Ruiz Huerta, y que impulsaron las comunidades del PP, con Madrid a la cabeza: recortaron levemente su parte de la tarifa del IRPF y, sobre todo, bajaron los gravámenes de Sucesiones y Donaciones e introdujeron bonificaciones que han dejado al tributo al borde de la extinción. "Esa decisión, que se carga casi este impuesto, que tiene un papel redistributivo, no tiene ningún fundamento; incluso millonarios como Warren Buffett o Bill Gates se han mostrado a favor de estos impuestos sobre las herencias", comenta.

Esta carrera a la baja, en la que acabaron entrando, aunque de forma menos agresiva, algunas autonomías del PSOE (y a la que contribuyó también el Gobierno con la práctica eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio), tenía un punto de riesgo, que se ha revelado ahora que, con la crisis, los ingresos se han desplomado.

Para Jorge Arqués, economista experto en fiscalidad y socio del despacho Cuatrecasas Gonçalves Pereira, "un sistema descentralizado de prestación de servicios como el español, bien gobernado, es el sistema más eficiente". En la teoría, no encuentra motivo de crítica a "que se traslade cerca de los ciudadanos la prestación de los servicios públicos y eso conlleva trasladar también una parte razonable de la recaudación". El problema nace porque "en España se está generando una competencia fiscal entre las autonomías que puede estar afectando al concepto de mercado único". La deriva de esta situación, según Arqués, provocará que "al final no haya más remedio que regular esa competencia". Para Arqués, "falta coordinación entre Estado y autonomías; hemos caído en la trampa de la competencia interna y abusado de la idea de solidaridad indefinida, en la que autonomías como Catalunya pagan el déficit de otras sin límite temporal".

El experto de Cuatrecasas insiste en lo que ha ocurrido con Sucesiones, impuesto "cercano a cero en algunas autonomías, lo que fuerza al resto a ir detrás, acaba provocando un problema de falta de ingresos". Como "el colapso del ciclo inmobiliario ha generado una bajada terrible de la recaudación, dadas las circunstancias habrá que llegar a un pacto de Estado y restablecer algunos impuestos", apunta. En su opinión, el debate sobre si debe haber o no un impuesto de Sucesiones está resuelto; ahora hay que ver "a partir de cuánto patrimonio debe aplicarse y con qué tipos se debe gravar". Propone un impuesto a partir de patrimonios de 500.000 o un millón de euros, como los que ya existen en Francia y Alemania, y tramos de tipo entre el 5% y el 20%, de forma que un gravamen muy alto no provoque fugas de residencia a otros países.

Santiago Díez, socio de CMS Albiñana & Suárez de Lezo, coincide con Arqués en que las diferencias por los tramos de IRPF establecidos por cada comunidad autónoma "rompen el mercado único y eso es malo en sí mismo". Asimismo, considera que todos los impuestos propios que están aplicando algunas autonomías y que algunos candidatos han prometido en sus campañas (sobre depósitos bancarios, etc.) son "un fenómeno extravagante que genera mucho ruido y poca recaudación, además de distorsionar la competencia".

Una visión más crítica del modelo tiene Francisco Javier Braña, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Salamanca, para quien el pecado original del sistema de financiación fue, precisamente, "ceder impuestos redistributivos, como el de Sucesiones o el de Patrimonio: se trata de que los impuestos de los ricos se repartan entre todos los españoles, no por autonomías". Braña también critica la competencia a la baja establecida entre las autonomías, que luego han perdido recursos "para al final llamar a la puerta de la Moncloa".

Participación: La mitad de los grandes impuestos

Las autonomías reciben el 50% del IRPF y del IVA y el 58% de los impuestos especiales, según el sistema de financiación pactado en 2009. En el anterior modelo, los porcentajes de participación en los grandes impuestos eran del 33%, 35% y 40%. Sólo hay uno del que no reciben nada, el de Sociedades, el que grava los beneficios de las empresas.

Cesión: Herencias, venta de pisos y escrituras

Desde los años ochenta, las autonomías tienen cedida la gestión de algunos impuestos estatales, cuya recaudación ingresan íntegramente: Sucesiones y Donaciones (ISD) -grava las herencias-, el de Transmisiones Patrimoniales (ITP) -la venta de pisos de segunda mano- y el de Actos Jurídicos Documentados -las escrituras de pisos o negocios-. También tenían el de Patrimonio, hasta que el Gobierno lo eliminó en 2008.

Autonomía: Medio centenar de tributos propios

La Ley de Financiación reconoce a las comunidades la capacidad de crear impuestos propios, siempre que no recaigan sobre hechos ya gravados por el Estado o los municipios. Las autonomías han creado 50 tributos. La mayoría son de carácter medioambiental, pero también gravan los depósitos bancarios, la caza, las grandes superficies o las tierras infrautilizadas. Estos impuestos apenas representan un 1% de sus ingresos fiscales.

Regulación: Mayor capacidad para modificarla normativa

Con cada reforma del sistema de financiación, las autonomías han ido ganando capacidad para, dentro de su territorio y en la cuota parte que les corresponde, modificar, añadir, subir o bajar los impuestos o crear bonificaciones y deducciones; primero, en los cedidos, y luego, en los estatales en los que tienen una participación. Por ejemplo, nueve autonomías han establecido una tarifa distinta para su 50% de IRPF.