La proposición de ley de amnistía, que consta de 16 artículos, y que a estas horas no es definitiva, establece que quedarán amnistiados los actos que hayan resultado imputables penal, administrativa o contablemente, realizados entre el 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023 en el marco de las consultas independentistas celebradas en Catalunya el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017.

La proposición de ley establece que la aplicación de la amnistía corresponderá a “los órganos judiciales, administrativos o contables determinados en la presente ley”, quienes adoptarán, con “carácter preferente y urgente”, las decisiones pertinentes cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate. La ley da dos meses de plazo máximo a los jueces para aplicar la norma.

Hay que recordar que este viernes precisamente estaba fijado el juicio en el Tribunal de Cuentas contra el expresidente de Catalunya y líder de Junts, Carles Puigdemont; el que fuera su 'número dos' en la Generalitat y actual líder de ERC, Oriol Junqueras; y otros 33 excargos del Govern por un supuesto desvío de fondos para los gastos del 1-O y la acción exterior enmarcada en el 'procés'.

La proposición de ley incluye como amnistiados a los 70 policías y guardias civiles procesados por las cargas que ejecutaron el 1 de octubre de 2017 para impedir el referéndum sobre la independencia en Catalunya.

El preámbulo de la ley advierte de que esta inclusión “no supone demérito o reproche alguno para los colectivos concernidos. En ningún caso implica la criminalización de los funcionarios que intervinieron en defensa del orden público, pues la presunción de inocencia es un principio básico de nuestro ordenamiento jurídico. Lejos de ello, persigue aliviar la situación procesal de los encausados y con ello las tensiones derivadas de unos hechos que se enmarcaron en un determinado momento y como consecuencia de las tensiones existentes entonces y a lo largo de más de diez años”.

El preámbulo también indica que con la amnistía a los implicados en el 'procés', se aspira “a sentar unas sólidas bases para, de una vez por todas, continuar mitigando las consecuencias de un conflicto que jamás debió producirse y que, a pesar de los pasos de los últimos años, aún sigue latente”.

Se excluyen de la amnistía los actos tipificados como delitos de terrorismo “siempre y cuando haya recaído sentencia firme y hayan consistido en la comisión de alguna de las conductas descritas en el artículo 3 de la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017”.

Así mismo, impone que quedarán sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación esta amnistía, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención.

El texto indica que “el carácter de ley singular que excepciona la aplicación de normas vigentes a los hechos acontecidos en un determinado contexto en aras del interés general deberá conllevar el inmediato alzamiento de las medidas cautelares que hubieran sido adoptadas, incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, así como la finalización de la ejecución de las penas impuestas”.

Sobre la constitucionalidad de la amnistía

El texto dedica buena parte del preámbulo a abordar la constitucionalidad de la amnistía y dice que la misma fue abordada por el Tribunal Constitucional, en su sentencia 147/1986, de 25 de noviembre, a propósito precisamente de la aplicación de la Ley 46/1977, sobre el perdón a los presos políticos del franquismo. “En este pronunciamiento, se afirma taxativamente que no hay restricción constitucional directa sobre esta materia”.
La Constitución no prohíbe la institución jurídica de la amnistía, dice la ley, “sino solo una manifestación concreta del derecho de gracia, como son los indultos generales, que cuentan con una naturaleza jurídica muy diferente a la que es propia de una ley orgánica de amnistía, al ser el indulto una prerrogativa del Poder Ejecutivo. La propia sentencia 147/1986 abunda en esta cuestión al afirmar que “es erróneo razonar sobre el indulto y la amnistía como figuras cuya diferencia es meramente cuantitativa, pues se hallan entre sí en una relación de diferenciación cualitativa”.

El texto alcanzado por Junts y PSOE indica que “parece razonable entender que el constituyente de 1978 no prohibió la institución de la amnistía porque, entre otras razones, ello hubiera implicado la derogación del ya mencionado Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, y la Ley 46/1977, de 15 de octubre, que constituyeron el punto de partida del pacto constitucional y sin las cuales no hubiera sido posible la Transición Democrática ni el amplio consenso parlamentario y social que avalaron e hicieron posible que la Constitución española de 1978 viera la luz”.

Sustentos en el derecho comunitario e internacional

Desde la perspectiva del derecho de la Unión Europea, la institución de la amnistía está perfectamente homologada, según indica la proposición de ley. “Destacan en este sentido, por ejemplo, la Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, cuyo artículo 3 prevé que cuando el delito esté cubierto por la amnistía en el Estado miembro de ejecución se denegará la orden de detención europea”.

También cita la proposición de ley al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 29 de abril de 2021, en la que “no solo reconoce la posibilidad de la existencia de amnistías sino que, además, establece que la misma tiene por finalidad despojar de su carácter delictivo a los hechos a los que se aplica, de tal modo que el delito ya no pueda dar lugar al ejercicio de acciones penales y, en caso de que ya se haya impuesto una condena, que se ponga fin a su ejecución, implica por tanto, en principio, que la sanción impuesta ya no pueda ejecutarse”.

En esa misma línea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido la validez y oportunidad política de la amnistía, dice el texto, “fijando como límite las graves violaciones de los derechos humanos, por tratarse de hechos que no pueden quedar al margen de la obligación de los Estados de enjuiciarlos y sancionarlos”.

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