Entrevista a David Moya, director del Foro de las Autonomías"Madrid está extraordinariamente bien financiada"

David Moya (Barcelona, 1974) es el director del Observatorio de Derecho Público IDP. Este centro universitario de análisis e investigación celebra este jueves en el Senado una nueva edición del Foro de las Autonomías para presentar sus valoraciones sobre el año pasado. Los gobierno autonómicos, la actividad legislativa, el nuevo modelo de financiación o el reparto de los fondos europeos son algunos de los puntos a tratar. En una entrevista a Público, este profesor de Derecho Constitucional analiza el papel de la Cámara de representación autonómica, los cambios políticos del último año y medio, el problema de la vivienda en el Estado y el conflicto político catalán, entre otras cuestiones de actualidad.

El Foro de las autonomías tiene lugar en el Senado, en la Cámara de representación territorial. Su papel cada vez está más cuestionado, no solo por los ciudadanos, sino por los propios senadores, que ponen en duda su utilidad. ¿Hay que reconsiderar el papel que desempeña el Senado?

El Senado juega un papel relevante en materia de coordinación de las comunidades autónomas, en materia de representación de sus intereses. Sí que es verdad que podría hacerlo mejor con otro sistema de designación. Y sobre esto hay debates interminables sobre el modelo. Básicamente se discuten dos: los grandes modelos de representación de gobiernos o de representación de electores. Pero seguramente ya se hizo una reforma en 1996 para reforzarlo.

Otras reformas en el futuro seguramente pasarían por la reforma constitucional. Esa no debería ser una reforma exclusivamente puntual sobre la reforma del Senado, sino una reforma de actualización de todo lo que es el título octavo de la Constitución, que es sobre el régimen de las comunidades autónomas, no solo del Senado. Y no sólo su representación, también sus funciones, su posición en el procedimiento legislativo, que actualmente está un poco supeditada a la del Congreso, pero que en materias autonómicas podría tener otro rol.

Por tanto, yo creo que que una reforma constitucional del Senado requeriría enmarcarla en una reforma un poco más amplia de todo el modelo autonómico del Estado español. A un medio plazo no es para nada descartable la necesidad de una reforma constitucional. Esto no se deduce directamente o exclusivamente de nuestro de este año, pero sí de toda una serie de conclusiones de años anteriores y acumuladas. La reforma del modelo autonómico y del Senado es una de las cuestiones más debatidas.

Entrando de lleno en el informe, ¿qué valoración principal hace del Estado autonómico en 2021?

Diría que es un año de transición hacia el cambio. Llevamos un año y medio en el que se van fraguando primero, la salida de la pandemia, no diré de una parálisis institucional, pero sí de enormes limitaciones en el funcionamiento de todo el Estado y del Estado autonómico en particular, y por tanto, de actuación muy extraordinaria. Es una normalización, incluso una normalización en la excepcionalidad de todo lo que fue el estado de alarma autonómico. Y eso subraya la importancia del modelo territorial descentralizado.

Pero también hay corrientes de fondo que están cambiando. Hay una realineación que se va fraguando a nivel autonómico (Murcia, Madrid, ahora Andalucía), en la que hay una reorganización del centro derecha y eso puede acabar teniendo impacto a nivel nacional. Hay un cambio de líderes y liderazgos, tanto a nivel autonómico como también a nivel nacional. Sólo Pedro Sánchez permanece de los grandes líderes de los partidos.

Pero también en lo institucional. Se están empezando a lograr acuerdos que desbloquean una cierta parálisis en la renovación de instituciones, léase la renovación del Tribunal Constitucional. Ahora tenemos la discusión sobre la segunda renovación del Tribunal Constitucional. El Consejo del Poder Judicial está en el debate y en las negociaciones actualmente. Por tanto, hay una serie de cambios que se están fraguando. 

Un tema muy candente, a la par que relevante, es la reforma del sistema de financiación. ¿Ve posible una reforma en esta legislatura pese a ser uno de los compromisos adquiridos por el Gobierno?

Sí, sí. Siempre ha habido opciones. Los barones territoriales tienen mucho poder y no sólo tienen mucho poder, sino que tienen la obligación de velar por los intereses de sus comunidades autónomas. Ahí vemos alineaciones que no son exclusivamente partidistas, sino alineaciones de intereses. Por ejemplo, Valencia. Valencia tiene un interés porque está infrafinanciada y tiene unos déficits muy grandes, tanto per cápita como por números absolutos.

Si lo que me preguntas es si es posible o hubiera sido deseable que fuera ya este año el inicio de la negociación, es razonable que Feijóo, que acababa de aterrizar, que estaba todavía organizando a su equipo, lo haya pospuesto. Es una nueva posposición. Llevamos años posponiendo el cambio de modelo por varias razones: la crisis económica, la pandemia y luego la crisis económica posterior. Pero yo creo que ahora es el momento. Hay que darse tiempo, hay que estudiarlo bien. El equipo de Feijóo ha nombrado ya a sus responsables en ámbitos de financiación autonómica. De hecho, uno de ellos [Juan Bravo] era el responsable en la comunidad andaluza, un tipo muy sólido.

Por tanto, esperamos la negociación seguramente dura desde posiciones distintas. Feijóo ya ha marcado el campo de la discusión y Sánchez, también. Feijóo va más en la línea de reducir impuestos. Veremos cómo se cuadra esto con sus propios líderes autonómicos incluso, que querrán más inversión del Estado y con el enorme déficit en el que hemos incurrido, habrá que hacer bastantes cuadraturas.

Dicho esto, en el informe no se apuntan a grandes modificaciones del sistema, sino a posibles acuerdos sobre la reforma. Se ha presentado un documento muy importante sobre cómo calcular los costes por persona de algunos de los servicios prestados por las autonomías. Eso es un primer paso muy importante para poder avanzar en criterios claros de distribución de la financiación. Por tanto, creo que hay espacio para un acuerdo. Seguramente no ahora, inmediatamente, pero entre 2022 o 2023 debería fraguarse, porque si no volvemos a entrar en territorio electoral y eso es muy mal periodo. 

¿Está justificada la cruzada de Ayuso contra el Gobierno por el reparto de los fondos europeos?

Parece que a priori no existe un desequilibrio desproporcionado en esos fondos. Pensemos también que los fondos europeos tienen que cumplir distintas funciones. Una de ellas también es la reindustrialización de partes del territorio. Es decir, Madrid está extraordinariamente bien financiada económicamente, tiene recursos propios, tiene un tejido económico y ha devenido una de las comunidades autónomas más potentes económicamente.

Por tanto, la distribución de los fondos también puede tener una finalidad de cohesión territorial, ¿no? Seguramente a esa queja habría que escuchar la de otras comunidades autónomas, incluso del mismo partido político, que pretenden tener las fábricas de chips y tener las de las grandes industrias del hidrógeno verde, las baterías. Por tanto, creo que ese es un debate muy técnico, que habrá que evaluar también el rol de reindustrialización de todo el territorio y de compensación de las desigualdades de partida en cuanto a tejido industrial y de inversión.

Una vez hayamos desglosado las diferentes partidas, los diferentes proyectos y ver cómo se han distribuido, veremos quiénes son los ganadores. Como punto de partida no lo parece y más bien suelen ser las grandes empresas que están establecidas también en Madrid las que suelen atraer parte del capital. También entiendo que es función de los responsables autonómicos reivindicar para su comunidad y la defensa, dentro de unos márgenes, de los intereses de su comunidad.

La tendencia de los últimos años de estabilidad entre los gobiernos autonómicos de coalición entre el PP y Cs se rompió en Madrid, Murcia y Castilla León en 2021. De momento, otros gobiernos de coalición, especialmente de izquierdas, aguantan, además del estatal. ¿Qué conclusiones se extraen?

Forma parte de lógicas diferentes. En el centro derecha ha habido cambios importantes en la realineación, con un partido en horas bajas, como es Ciudadanos, y otro en alza, como es Vox. Veremos esas coaliciones que se están fraguando. Cómo funcionan a medio plazo, porque va a ser complicado. Lo estamos viendo en el caso del presidente andaluz, que le resulta preocupante el tener que cohabitar con Vox. Y ya lo hemos visto en Castilla y León.

Esa reconfiguración en el centro izquierda quizás no tenga tanto atractivo o tanta inmediatez. Hay un momento de debilidad o de transición de los liderazgos de la izquierda, relacionado con todo el conglomerado que se situaría bajo lo que se preveé que va a ser la iniciativa de Yolanda Díaz. Eso está en recomposición, y la jugada maestra sería adelantar elecciones y pillarlos a pie cruzado, pero también es muy arriesgado porque la desaparición de Cs hace muy difícil a Sánchez buscar otros aliados. Por tanto, una debilidad de la izquierda del PSOE es una debilidad para que este gobierne. Dicho esto, cada vez que hay una crisis importante, como el caso Pegasus, el giro sobre el Sáhara o Argelia, el Gobierno está relativamente cohesionado.

La despoblación ahonda las diferencias entre las autonomías. Al ritmo que avanza la desigualdad y tras décadas sin hacer políticas públicas de impacto, ¿se puede revertir este problema a corto o medio plazo?

La respuesta que surge del informe es que las autonomías están prestándole mucha atención. Hubo una cumbre de autonomías horizontal que denota una una gran preocupación. Hay varias leyes aprobadas en este sentido. Hay alguna ley que no ha podido ser aprobada, pero por circunstancias ajenas, como la disolución de las cámaras, por ejemplo. En el caso de Castilla y León había un proyecto muy importante contra despoblación- Es decir, hoy hay una preocupación por la por parte de la España que se va despoblando de revertir este proceso.

La despoblación va a ser un criterio a tener en cuenta en el modelo de financiación de las comunidades autónomas, el nuevo modelo autonómico. Por tanto, ese va a ser un eje de referencia fundamental. Hay otras cosas que yo creo que son menos relevantes, pero son simbólicas. Por ejemplo, la descentralización de las sedes de algunas de algunas instituciones estatales. No revierte la despoblación que se ponga la Comisión Nacional de Mercado de Telecomunicaciones en otro sitio, pero sí es un gesto simbólico del Estado descentralizado el intentar repartir los núcleos que toman las decisiones.

Es un reto mayúsculo. Los gobiernos autonómicos y el estatal deben apoyar o deben favorecer las tendencias para revertirlas y eso pasa por unas políticas mucho más complejas. Por ejemplo, el teletrabajo, la jornada laboral, la normativa sobre funcionarios... Entonces, si todos esos cambios no se revierten, o sea, no se apoyan desde los gobiernos, va a ser difícil luchar contra tendencias que son globales. Se calcula que es un proceso importante y difícilmente reversible. 

La pandemia y la crisis energética han recrudecido la problemática de la vivienda en España. En el Congreso se tramita una ley que plantea problemas de interferencias con las competencias de las CCAA. ¿Debería trasladarse esta cuestión directamente a las autonomías?

En vivienda, como en todos los problemas complejos, confluyen una serie de títulos competenciales muy diversos. Entonces, claro, una política integral sobre vivienda (aunque vivienda en sí mismo sea una competencia transferida a las comunidades autónomas), como las políticas fiscales, las políticas relativas a la planificación, a la regulación bancaria de las hipotecas, la regulación de los alquileres, la compra de vivienda vacía, entra en áreas competenciales del Estado. Esto lo ha dicho el Tribunal Constitucional en algunas ocasiones, anulando algunos de los preceptos de la Ley de Vivienda catalana.

Pero qué duda cabe de que debe haber una regulación en la que haya un espacio para las comunidades autónomas, yo diría un poco más flexible para actuar. No digo que el Tribunal Constitucional se haya excedido, simplemente digo que seguramente lo ha hecho bajo la interpretación del marco legislativo y competencial actual, pero que cabría imaginar fórmulas en las que dar más espacio a las comunidades autónomas para regular la vivienda y aspectos que inciden en el mercado de la vivienda.

Dicho esto, también es verdad que ha de hacerse adecuadamente porque las comunidades autónomas pueden tener regulaciones muy diversas. Hay que asegurar unos elementos comunes de desarrollo del ejercicio de determinadas competencias, especialmente en el ámbito fiscal, porque hay que ir con cuidado. Ya sabemos que en el ámbito, por ejemplo, fiscal, el federalismo competitivo, fiscalmente competitivo, ha generado algunas competencias que algunas consultoras no están muy felices de esa fuerte competencia. 

Sobre Catalunya, el diálogo entre ambas administraciones es bastante escaso. ¿Duerme en el sueño de los justos este conflicto político? ¿Tiene sentido esta mesa de diálogo?

Digamos que la pandemia puso en sordina el procés y eso ha permitido una canalización. Respecto a la mesa de diálogo, este es un espacio para empezar a ensayar de manera discreta soluciones, pero en la medida en la que está externamente doblemente presionada, es decir, por el lado del Estado o por el lado del Gobierno, el Partido Socialista está muy presionado por otros partidos políticos, y del lado de ERC, por sus propios socios [Junts]. Entonces es una situación muy complicada para ambos partidos políticos, que son los que están liderando ese acuerdo. Los sobresaltos entre medias, como el caso Pegasus y mil historias más, no ayudan. Sin embargo, esa línea de comunicación sigue viviendo. Por tanto, esa es una buena noticia.

¿Debe estar sujeta a tiempos y plazos?

Ambas partes no se han fijado plazos inmediatos que les puedan atrapar. Vale, eso es bueno para una mesa de diálogo que es muy compleja. Sin embargo, la mesa de diálogo opera dentro, pero también opera fuera. Es decir, creo que se hacen más acuerdos fuera de la mesa que dentro. Pero son necesarios ambos para tejer unas ciertas complicidades. Respecto a los tiempos: sin prisas, sin plazos, pero también sin pausas. Porque, claro, dependen de la buena voluntad de dos gobiernos que son elegidos y que se presentan a elecciones, y uno de ellos no muy lejos. Entonces, esa mesa de diálogo puede desactivarse perfectamente.

¿Qué salidas debería tener teniendo en cuenta el periodo electoral que se abre en 2023 y los pronósticos de que la derecha llegue a la Moncloa?

Debería haber algunos resultados tangibles aunque sea complicado. Hubo pasos importantes con los indultos parciales, el apoyo a Sánchez y luego a los Presupuestos. Pero en las próximas reuniones o en las reuniones informales deberían producirse algunos otros pasos sustantivos en los próximos meses, porque si no, la única vía de solución se va a frustrar.

¿Por dónde deberían ir esas vías? Se deberían realizar reformas posibles, aunque no todavía constitucionales. Reformas para ir ampliando los techos competenciales, la financiación. Por tanto, todos estos elementos son importantes. Una hoja de ruta no sólo para Catalunya, sino para la evolución del modelo autonómico estatal, de todo el país. Esa es una hoja de ruta que pudiera llevar a alguna reforma constitucional que pasara posiblemente por alguna forma de consulta, no forzosamente ligada a la independencia, pero sí a lo mejor, consulta sobre alguna otra reforma estatutaria o sobre algún otro texto o que pudiera tener ese valor de consultivo a medio plazo, bien pautado y todo eso. Pero es aventurarse ahí. Las soluciones todavía están muy verdes. Sobre el fondo, creo que todavía estamos en la fase en la que son necesarios y difíciles pasos intermedios antes de llegar a los pasos de fondo, que son los que les preocupan a cada una de las partes.