Los puntos negros de la institución del Defensor del Pueblo

Un grupo de profesores (quince) de las Universidades de Sevilla y Huelva elevamos un escrito al Parlamento andaluz el 8 de julio de 1996, proponiendo que se incluyera en la reforma de la Ley del Defensor del Pueblo de Andalucía, que tramitaba el Parlamento, un año de vacatio de militancia política y responsabilidades políticas de los candidatos a Defensor y a Adjuntos. Era una propuesta moderada, con la que se quería velar por la independencia e imparcialidad de la institución del Defensor, pretendiendo que quienes ejercían funciones políticas no pasaran inmediatamente a desempeñar las funciones de control propias del Defensor del Pueblo.

La respuesta del Parlamento o de los partidos políticos a través del Parlamento no pudo ser más penosa y decepcionante: no sólo no atendieron a nuestra propuesta, sino que reformaron la ley con el único y exclusivo fin de elevar el número de Adjuntos de dos a tres, para que también el partido que faltaba, IU, pudiera tener "su Adjunto" en la institución del Defensor. La reforma de la institución consistió en que todos los partidos parlamentarios tendrían su parte en el "pastel" del Defensor. Los parlamentarios prefirieron la tarta a costa de la independencia del Defensor.

El 18 de noviembre de 2021 Ángel Gabilondo tomó posesión como Defensor del Pueblo, suscitando la crítica habitual de que era persona de partido -ministro con el PSOE, miembro electo de la Comunidad Autónoma de Madrid-, con el agravante de que era el PSOE el partido en el Gobierno. Yo mismo publiqué en este medio un artículo titulado ¿Gabilondo como Defensor del Pueblo? Sí, pero NO, con el que quería exponer que no era la persona adecuada, aun cuando la creyera idónea y honesta. Abordaba en el artículo únicamente la elección del Defensor, no como ahora sus competencias y funcionamiento.

En fecha de 27 de octubre de 2023 el Defensor del Pueblo ha presentado un informe ante el Parlamento sobre la pederastia en la Iglesia católica, que ha encontrado la crítica de los obispos a su contenido, de quienes el Defensor afirma que “no han participado”. Viniendo estas palabras de un Defensor ciertamente moderado en sus expresiones, es fácil deducir el alcance real de sus palabras. Pero el Defensor no tiene instrumentos jurídicos para exigir a los obispos una conducta distinta a la negacionista y de brazos caídos, cuando no directamente obstaculizadora de su investigación.

El Defensor del Pueblo es el garante de los derechos fundamentales de las personas ante los actos de las administraciones públicas. Es un comisionado del Parlamento (estatal o autonómico), que supervisa si las leyes de este órgano son o no cumplidas por los gestores públicos, a instancia de parte o de oficio.

Es la institución más próxima a los ciudadanos en varios sentidos: a) cumple una importante función de mediación social en la defensa de los derechos y libertades básicos de la persona ante quienes están en mejor situación para vulnerarlos: los gestores públicos, b) es el órgano gratuito y de más fácil acceso, c) es el órgano indicado para la defensa de los intereses sociales, debido a la conexión de éstos con los derechos y libertades fundamentales de la persona.

Las carencias de la institución del Defensor del Pueblo

La crítica a la institución, que expongo a continuación, podría alcanzar un carácter general, porque, tras la lectura de las leyes reguladoras de otras Comunidades Autónomas y de la misma ley del Defensor del Estado, la Ley orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, advierto que la regulación de la institución sigue pautas similares en todas partes.

La falta de ejecutoriedad de las resoluciones del Defensor del Pueblo

Es sin duda su talón de Aquiles. Los demandados lo saben y argumentan diciendo que el Defensor "orienta", "recomienda", “aconseja”, pero que no es un órgano para imponer sus decisiones. De poco valen los grandes esfuerzos del Defensor, las muchas esperanzas puestas en él por los demandantes, si los gestores públicos se apoyan en la falta de exigencia jurídica de las resoluciones del Defensor. La inexistencia de ejecutoriedad de las mismas es puesta de manifiesto en las alarmantes cifras de las encuestas: un porcentaje alto los demandados hacen caso omiso a las resoluciones. Por ello una reforma de la institución pasa necesariamente y en primer lugar por otorgar una mayor fuerza jurídica vinculante a las decisiones del Defensor.

La ineficacia del Defensor aumenta cuando se constata que algunos gestores públicos demandados ni siquiera atienden a las resoluciones del Defensor previamente aceptadas. La aceptación por los gestores públicos - un alcalde, un consejero, un rector...- de las decisiones del Defensor tendría que conducirles a su cumplimiento como exigencia de un deber jurídico, lamentablemente inexistente en la Ley orgánica del Defensor del Pueblo.

Las escasas competencias atribuidas al Defensor del Pueblo

Si sus resoluciones no son atendidas, el Defensor puede poner en conocimiento de la autoridad jerárquicamente superior al demandado el incumplimiento de sus resoluciones y además incluir este incumplimiento en el informe anual del Defensor al Parlamento.

Ahora bien, teniendo en cuenta que las resoluciones del Defensor no son directamente ejecutivas por su falta de coactividad, el peso de la institución y la eficacia de sus disposiciones cambiarían favorablemente y en gran medida, si al Defensor se le concediera una sola facultad: la legitimidad procesal activa para interponer directamente recursos ante la jurisdicción correspondiente, de oficio o a instancia de parte. Esta posibilidad con seguridad haría a las autoridades administrativas demandadas cumplir con mayor celo y diligencia las resoluciones del Defensor, para no arrostrar los inconvenientes de un posible proceso, teniendo como acusador al mismo Defensor. Las actuales competencias concedidas al Defensor, es decir, la interposición de los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, son insuficientes, pues se trata de recursos de escasa aplicación y ante un alto tribunal.

Es conocido el freno que impuso el Proyecto de Constitución al Anteproyecto, de 5 de enero de 1978, en varios apartados de nuestra norma máxima. Uno de ellos fue la anulación de las competencias del Defensor para emprender acciones judiciales ante jueces y tribunales, contempladas en el art. 46 del Anteproyecto.

La politización de la institución del Defensor del Pueblo

Los medios de comunicación se han hecho eco de operaciones de "ocupación" de la institución del Defensor (del Estado y de las Comunidades Autónomas) por los partidos políticos a través de sus parlamentarios y poniendo en funcionamiento el sistema de cupo. El cupo de los partidos consiste en la colocación de personas del partido en las instituciones, de cualquier clase, en función del porcentaje de representación parlamentaria. No hay ni que decir que es un excelente instrumento de interferencia contrario al principio de la separación de los poderes del Estado, si por este procedimiento los parlamentarios (poder legislativo) designan a los miembros de órganos jurisdiccionales o parajurisdiccionales.

El Defensor del Pueblo es una institución copada por personas de partido. El socialista Defensor Mújica, la popular Defensora Becerril, el socialista Defensor Gabilondo… y así toda la lista desde Ruiz Giménez, primer Defensor del Pueblo. Siempre los grandes partidos al acecho de la peligrosa (para sus intereses) institución del Defensor del Pueblo. Se atenta directamente a la independencia de esta institución nombrando para desempeñarla a importantes personajes de los partidos políticos.

La pregunta de la ciudadanía se impone de suyo: ¿Es que no hay en España quien pueda desempeñar esta institución con independencia e imparcialidad y que no sea un político? ¿Cómo estos políticos ejercientes por un tiempo de la noble función del Defensor van a desprenderse de la rémora de toda clase de implicaciones partidistas a la hora de resolver las demandas de los ciudadanos? ¿Acaso han prometido que no volverán a la política, tras su paso por la institución parlamentaria de control? ¿No están en la institución por pertenecer a determinado partido, que los ha designado para el cargo?

No es cuestión de poner en entredicho la honorabilidad de estas personas, que queda siempre a salvo, sino de que se deben establecer con carácter preferente las condiciones idóneas para el ejercicio de las funciones de la institución con la máxima independencia y neutralidad; condiciones que no se respetan, si se pone al frente de una institución para resolver controversias jurídicas contra la Administración a personas de la esfera política.

La ausencia de control del Defensor del Pueblo sobre el cumplimiento de sus resoluciones

El Defensor del Pueblo archiva el expediente de queja y sus actuaciones, una vez aceptadas por los demandados, que es una práctica desaconsejable.

Teniendo en cuenta que al Defensor acuden personas sencillas con frecuencia, quizás con un juicio negativo respecto al mundo del derecho y de los profesionales del mismo, la falta de un directo control por el Defensor del cumplimiento de sus decisiones puede provocar indefensión. Sería por esta razón muy eficaz el recordatorio en plazos determinados a los gestores públicos del cumplimiento de sus resoluciones aceptadas y la petición de pruebas al respecto. Lamentablemente, el Defensor no cumple este mínimo procedimiento.

Propuesta de reforma constitucional y legislativa en favor de la independencia, la eficacia y las garantías de la institución del Defensor del Pueblo

El problema del Defensor del Pueblo consiste en que su regulación reside en un único artículo de la Constitución, el 54, con un texto muy insuficiente. Las previsiones legales de la vigente ley pueden ser modificadas por otra ley dependiendo de las cambiantes mayorías parlamentarias: lex posterior derogat anteriori. Y por esta razón se impone una reforma del art. 54 de la Constitución, que dedica pocos trazos al Defensor del Pueblo. Expongo un elenco de reformas jurídicas respecto a la figura del Defensor. Las tres primeras, las más relevantes y garantistas de la institución, debieran estar en la reforma del art. 24 de la Constitución, como añadidos a lo poco que enuncia. Las dos siguientes en la Ley orgánica del Defensor del Pueblo.

• La elección del Defensor del Pueblo y de los Adjuntos por 3/5 de las Cortes Generales entre personas de reconocido prestigio y honorabilidad que ni estén afiladas a partidos políticos ni hayan ejercido responsabilidades políticas. El Defensor electo será sometido a examen por la Comisión parlamentaria correspondiente antes de su toma de posesión.

• La concesión al Defensor de legitimidad procesal activa, para interponer recursos ante los órganos judiciales, directamente o a instancia de parte. Es la reforma necesaria para que todos, y especialmente quienes ostentan responsabilidades públicas, nos tomemos en serio la institución del Defensor.

• La obligación legal de los gestores públicos de cumplir las resoluciones del Defensor en plazos taxativos y de dar cuenta al Defensor del cumplimiento, inmediatamente después de efectuado. La denegación de auxilio, la actitud hostil o entorpecedora de la labor de investigación de Defensor y el incumplimiento de sus resoluciones tendrán la consideración de resistencia y desobediencia a la autoridad.

• La exigencia de debatir las propuestas concretas del Defensor derivadas de sus informes, anuales o extraordinarios, en un punto único del orden del día de la convocatoria del Pleno del Congreso de los Diputados. Con la finalidad de que éstos no queden en una mera información.

• La publicación de las listas de incumplidores de las resoluciones del Defensor y de obstruccionistas a su investigación en toda clase de medios y el envío de las mismas al Parlamento y a las instituciones afectadas desde la oficina del Defensor. Estas listas deben figuran en la Memoria anual del Defensor del Pueblo.