Una propuesta para la financiación autonómica

Objetivo del sistema de financiación autonómica

El sistema de financiación autonómica debe tener como objetivo dotar, a todas las Comunidades Autónomas (CCAA), de los recursos suficientes para que puedan prestar a sus ciudadanos los servicios públicos que se han descentralizado en estas administraciones; principalmente en materia de sanidad, educación y servicios sociales esenciales, con el adecuado nivel de calidad, con independencia de la residencia, aun dando a cada CA autonomía para poder modular la presión impositiva y los niveles de cada uno de los servicios públicos de su competencia.

Es decir, no es el mecanismo para la corrección de las divergencias en el nivel de desarrollo de las CCAA, que debe reservarse para actuaciones a través de fondos específicos enfocadas principalmente a actuaciones de inversión para facilitar el reequilibrio territorial y que deben dirigirse, particularmente, a las CCAA por debajo de los niveles medios de desarrollo, frente al criterio de igualdad en la prestación de los servicios básicos descentralizados en todos los territorios del sistema de financiación autonómica.

En el momento actual, este objetivo tiene especial importancia y, dado el deterioro de buena parte de los servicios públicos básicos, la reforma ha de centrarse, además de en que las prestaciones tengan un nivel similar, en la mejora de la calidad de los servicios públicos más relacionados con el Estado del Bienestar en todas las CCAA.

Principios del sistema de financiación de las CCAA

Los principios en teoría consensuados que deben orientar este sistema, son los de autonomía y suficiencia financiera, para disponer de los recursos necesarios para el ejercicio de sus competencias; y el de equidad, para asegurar un nivel similar de prestaciones de los servicios públicos a los ciudadanos con independencia del lugar de residencia.

La situación actual del Sistema de Financiación de Régimen Común (SFRC), como se denomina la financiación de las CCAA, excluidas Euskadi y Navarra, no responde a los principios que teóricamente lo orientan, ni en el nivel de financiación necesaria, ni en la equidad en el nivel de financiación por habitante ajustado, además de lo extremadamente complicado del modelo.

El SFRC necesita un incremento de la financiación general, para mejorar el nivel de los servicios públicos encomendados, que han sufrido un sensible deterioro desde la crisis económica de 2009 y las políticas de austeridad implantadas.

Simultáneamente, hay que corregir las evidentes diferencias en la financiación homogénea por habitante ajustado (excluyendo la financiación de las competencias exclusivas de cada CA), que presentan diferencias de más del 30% entre las mejores y peores financiadas, en contradicción con los principios que deben orientar el sistema de financiación autonómica (Cuadro 1.5).

Criterios para la propuesta del sistema de financiación autonómica 

La propuesta que se propone se refiere exclusivamente a las CCAA denominadas de régimen común y, por tanto, no tiene en cuanta el régimen específico de Euskadi y Navarra que, en su caso, requerirían una reflexión por separado.

En el ámbito descrito, esta propuesta, pretende ser compatible con una evolución razonable, tanto del actual SFRC, como con el reciente acuerdo para la financiación de Cataluña, suscrito entre el PSC y ERC.

La reforma que se propone contempla, como elemento principal, la corrección de las deficiencias reseñadas del actual sistema, incluyendo, de forma determinante, ajustes adicionales, por la valoración del esfuerzo fiscal de cada CA derivado del uso de la capacidad normativa sobre los impuestos que se les ha delegado y por la cuota de solidaridad, en su caso, si se recaudan y adscriben a la CA los ingresos generados en dicha CA de la totalidad de los tributos.

1. La reforma propuesta parte, lógicamente, de establecer la financiación bruta de cada CA, en base a los habitantes ajustados de cada una de ellas.

Al establecerse con referencia a los habitantes ajustados, ya se está recogiendo el principio de singularidad de cada territorio, pues la ponderación de las diferencias en la concentración o dispersión de sus habitantes en el territorio y la propia extensión de cada uno de ellos, el envejecimiento relativo, la población en edad escolar, etc., que tienen una importancia muy elevada en el coste por habitante de la prestación de los servicios de su competencia, hace que esta cuantificación sea básica para la equidad del sistema.

La delimitación del concepto “habitante ajustado” está plenamente incorporado en el actual SFRC.

No cabe duda de que los actuales criterios establecidos en el SFRC pueden ser objeto de revisión, incluyendo nuevos parámetros o la revisión de la ponderación de los existentes pero, los actuales o una vez acordados, cualesquiera otros, a “disgusto” de todos, son la base objetiva equivalente para cumplir con el criterio de equidad.

2. Para cumplir realmente con los principios de equidad y suficiencia financiera, en la determinación de la financiación bruta de cada CA es necesario que:

a. La financiación por habitante ajustado recibido por cada CA ha de ser la misma, a fin de que, en principio, se pueda dar un nivel similar de prestaciones de los servicios públicos a los ciudadanos con independencia del lugar de residencia.

b. El nivel de esa financiación sea suficiente para garantizar una determinada calidad de los servicios, incrementando su nivel, dado el consenso sobre el deterioro sufrido.

Por esta razón, como mínimo, deberá ser igual al mayor importe existente de financiación por habitante ajustado (3.853€ de Cantabria en 2022, última liquidación cerrada). Por otro lado, este planteamiento es básico para hacer posible el acuerdo en esta materia.

3. Las CCAA del SFRC seguirían gestionando los tributos cedidos y recibiendo la asignación que les correspondiese de los tributos con recaudación parcialmente cedida y recibirían de un Fondo único de Compensación, la diferencia respecto a la financiación bruta asignada en base a sus habitantes ajustados.

4. A la financiación bruta hay que añadirle, en cada CA, la financiación relativa a las competencias exclusivas que tengan encomendadas (ejem. policía autonómica), a fin de que la financiación finalmente establecida para cada CA sea homogénea.

La valoración de estas competencias exclusivas también se estableció, para cada CA, en la última liquidación cerrada de 2022.

5. Para que la financiación finalmente asignada responda al principio de que lo sea “a igual esfuerzo fiscal”, la financiación bruta habrá de ajustarse, restándole el déficit de esfuerzo fiscal de cada CA, establecido por la diferencia entre el nivel de recaudación normativo/estándar y el efectivamente realizado.

Esta diferencia es fruto de la aplicación de las competencias normativas delegadas, tanto en los impuestos parcialmente cedidos (especialmente en el tramo autonómico del IRPF) como en los totalmente cedidos y de más amplia competencia normativa.

Esto permite hacer que estas políticas fiscales recaigan en la capacidad de cada CA para la prestación de los servicios a sus ciudadanos, sin que la decisión de disminuir su recaudación tributaria, genere mayor aportación a la financiación autonómica a nivel global.

Las CCAA que, por el ejercicio de sus competencias, obtienen una recaudación mayor de la normativa, retienen esa mayor recaudación, ya que esto no modifica el esfuerzo de asignación de financiación bruta y asumen el coste de mayor presión fiscal y los beneficios de las prestaciones adicionales que les permite financiar.

La valoración de la capacidad normativa está determinada en el actual SFRC, con efectos para varios de los fondos establecidos.

El sistema de financiación propuesto implicaría un incremento de la financiación total de aproximadamente el 1,6% del PIB para el periodo 2022 considerado (Cuadro 4).

El obligado incremento del esfuerzo financiero que implica esta propuesta, para garantizar un nivel similar de prestaciones y la mejora de la calidad de los servicios públicos en todas las CCAA, pone aún más de relieve la necesidad de abordar una reforma fiscal que acerque la capacidad recaudatoria al nivel de los países de nuestro entorno.

6. En el caso de que se establezca la recaudació, a favor de determinada CA, de la totalidad de los ingresos tributarios generados por ella, en función de los criterios de gestión de cada tributo, como se recoge en la información publicada del acuerdo PSC-ERC sobre la financiación de Cataluña, ese importe, deducido de los gastos e inversiones estatales en la CA, se debería ajustar con la cuota de solidaridad, para igualar la financiación homogénea por habitante ajustado, con la que se habría obtenido con lo establecido en los tres puntos anteriores.

Así, se estaría garantizado el nivel de suficiencia y equidad de las prestaciones de los servicios públicos a todos los ciudadanos y ello a igual nivel de esfuerzo fiscal para todas las CCAA (Cuadro 5), evitando situaciones de beneficio/agravio entre CCAA, con independencia del sistema de recaudación.

7. No vinculado con los criterios cuantitativos, sería necesario, que la Agencia Tributaría Catalana (o cualesquiera otra que pudiese en el futuro tener competencias en la recaudación de todos sus tributos), sea un organismo consorciado con la AEAT, de tal forma que no conlleve una grave ineficiencia, al no disponer de criterios e información homogénea de la situación fiscal del conjunto del Estado.

Los cuadros adjuntos pretenden cuantificar los planteamientos de esta propuesta, partiendo de una presentación de los datos de la actual situación del SFRC, en base a los documentos oficiales de la liquidación del ejercicio 2022 (último disponible) y los datos de recaudación, del mismo ejercicio, de la totalidad de los tributos de la AEAT.