El conflicto de la seguridad ciudadana y los derechos fundamentales en la ley mordaza

El 14 de marzo de 2023 un proyecto de reforma de la ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, vulgarmente conocida como la ley mordaza, preparado durante largo tiempo, con tiras y aflojas constantes, fracasó en la Comisión parlamentaria de Interior. La ley mordaza fue obra del Gobierno de Rajoy con mayoría absoluta en el Parlamento. Pretendía atar corto a los nuevos movimientos sociales y especialmente al 15-M y a su heredero político, Podemos, que obtuvo sorprendentemente en 2014 en las elecciones europeas cinco escaños y 1.253.837 votos. La prensa de cualquier color, salvo alguna excepción, ha atribuido el decaimiento de la reforma legal a dos partidos políticos: BILDU y ERC, olvidando la responsabilidad del PSOE, una vez más maniatado por los grupos de interés y presión, a lo que me referiré más adelante. Ambos partidos "culpables" han comunicado que se puede volver a plantear la reforma en esta legislatura, que la ocasión no está totalmente perdida.

Voy a examinar los problemas de la reforma legal desde la perspectiva y los fundamentos jurídicos, como suelo hacer con los temas que trato, yendo desde las premisas generales a las concretas y terminando con las conclusiones.

Seguridad ciudadana y derechos fundamentales

Los derechos fundamentales colisionan frecuentemente en su ejercicio. Pongo dos ejemplos, que están al orden del día: el derecho a la libre circulación con el derecho de manifestación pública y el derecho al honor con el derecho a la libertad de expresión e información. En el caso que abordamos el derecho a la seguridad con una pluralidad de derechos, como la libertad de expresión, de reunión y manifestación pública, el derecho a la vida y el derecho a la tutela judicial. A esto se añade que no hay una jerarquía de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico. Por ello en caso de conflictos la jurisprudencia constitucional resuelve que es necesario que el juez utilice el método de la ponderación, sopesando circunstancias y condiciones de los sujetos afectados para precisar en cada caso qué derecho fundamental prevalece sobre otro.

La necesidad de la ponderación deriva de las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, ya que estos derechos son relativos en su ejecución y como consecuencia pueden ser limitados. Así, por poner algunos ejemplos, la huelga es limitada por los servicios esenciales de la comunidad, el derecho de propiedad por la función social, la libertad docente por el ideario del centro docente, el derecho a la seguridad -que es nuestro tema- por el principio de proporcionalidad. Las limitaciones tienen que ser claras, proporcionadas y motivadas, según la doctrina científica y jurisprudencial, caracteres que en absoluto reúne la ley 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, la ley mordaza, que a continuación comento de cara a su reciente reforma fracasada.

Seguridad ciudadana y derecho penal

En las ramas del ordenamiento jurídico español hay una prelación de fuentes jurídicas, como una pirámide o escalera de normas, en la que la norma inferior es válida si su prescripción se conforma con la norma superior. La primera norma jurídica es la Constitución, después la ley. La ley es desarrollada en el Poder ejecutivo por el decreto-ley, el decreto y la orden ministerial y en el Poder judicial por la sentencia, la providencia y la diligencia judiciales. Pero en el caso del derecho penal hay una excepción: no hay una jerarquía y pluralidad de fuentes jurídicas, sino una única fuente: la ley; no hay delito si no es contemplado por una ley.

Es conveniente, por lo tanto, que las conductas contrarias a derecho y sancionables caigan bajo el control de la ley penal, aplicada por un poder imparcial y distante, y no bajo el control de leyes y normas de la Administración -menos aún de la Administración de Seguridad, esto es, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad-, porque entonces entramos en la zona de riesgo de la discrecionalidad administrativa. Especialmente debe ser así, si están afectados los derechos fundamentales de la persona. Es precisamente lo que ha acontecido con las materias propias de la ley 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, la ley mordaza, como indico a continuación.

La ley mordaza: de la protectora norma penal a la discrecional norma administrativa

He revisado lo mucho que se ha publicado sobre la denominada ley mordaza y casi todo se refiere a puntos concretos de la ley, que, siendo efectivamente puntos muy criticables y reformables, no dejan de ser concretos. Lo más grave de la ley es la transformación en infracciones administrativas de comportamientos que antes caían en el marco penal: se ha pasado al derecho administrativo lo que antes era parte del derecho penal, con lo que ha perdido la protección judicial a cambio de la discrecionalidad administrativa, lo que supone una tremenda inseguridad para la ciudadanía. Pero no queda aquí el riesgo del trasvase jurídico, porque además en esos comportamientos transferidos la Administración es a un tiempo juez y parte, ya que se recurre la decisión de un miembro de la Policía o de la Guardia Civil ante un órgano administrativo superior sancionador; todo queda en el ámbito administrativo, del que no necesito hablarles del corporativismo y la posible influencia y protección de quienes forman parte de una misma familia profesional. A los hechos -tantos hechos fehacientes- me remito.

Estas conductas administrativamente sancionadas con multas exorbitantes carecen ahora de la protección de un juzgador externo a la Administración e imparcial: el juez. La persona sancionada por haber faltado al respeto al policía o guardia puede finalmente recurrir al juez, sí, de acuerdo, pero ¿para qué? ¿Para obtener satisfacción a su demanda dos o tres años después y pagando los gastos de abogado y posibles costas?

La ley mordaza y los conceptos jurídicos indeterminados

No hay por donde salvar a la ley mordaza, porque toda ella es una extensísima lista de conceptos jurídicos indeterminados, que por ser indeterminados admiten ser interpretados en primer término por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a su libre arbitrio y por las autoridades administrativas superiores en segundo y posterior lugar a la hora de imponer sanciones. Contraviene un principio jurídico de primer orden: la claridad en la expresión de conductas ilícitas y sanciones aplicables. Abrimos la puerta a las diversas interpretaciones discrecionales, en este caso, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que convierten a una ley de seguridad ciudadana en la más insegura de las leyes. Ley de in-seguridad ciudadana es como debería denominarse realmente la ley mordaza.

Precisamente las enmiendas de los partidos políticos, que no han sido atendidas, van en la línea de una exigencia de determinación y concreción de conceptos jurídicos indeterminados, de los que pide su objetividad, para que a esta objetividad tenga que atenerse el/la policía o guardia de turno. Concretamente que se determine "la falta de respeto y consideración, cuyo destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones" (art. 37.4 de la ley 4/2015) con los siguientes términos "expresiones o actos humillantes, despectivos, ofensivos", e igualmente que se determine "la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones" (art. 36.6 de la ley 4/2015) con los términos "desobediencia manifiesta, oposición corporal, fuerza física". En pocas palabras, que exista una mayor claridad y concreción en las indicadas infracciones. En mi opinión las enmiendas se quedan cortas y convendrían que fueran acompañada con la exigencia de un protocolo de actuación.

La ley mordaza y la vulneración de derechos fundamentales

La ley mordaza es algo más que mordaza, porque atañe a numerosos derechos fundamentales. Es una ley omnívora, que parece no saciarse nunca. Están afectados en primer lugar por la frecuencia de su vulneración el derecho a la libertad de expresión y el derecho de reunión y manifestación. Las pelotas de goma atentan contra el derecho a la vida e integridad física, el primer derecho, el más fundamental, el que concita que algunos juristas lo conciban como el derecho absoluto de nuestra Constitución. Son varios los casos de quienes han perdido un ojo o sufren un daño irreversible en algún órgano del cuerpo por una pelota de goma. No estamos hablando de futuribles.

Pero quizás lo más irritante de la ley mordaza es el inconstitucional principio de presunción de la verdad del policía, es decir, la prevalencia de la opinión del policía sobre la del ciudadano/a, así, sin más, lo que supone saltarse a la torera los derechos jurisdiccionales en torno a la libertad de la persona, de los que tanta sangre y tanto tiempo ha costado su conquista. "Tú eres policía y yo no, pues lo que tú dices es verdad y lo que yo digo es mentira". Y punto. De un tirón se ha cargado la ley mordaza el derecho a la tutela judicial de la persona.

La ley mordaza y las cuatro enmiendas rechazadas causantes del fracaso de la reforma

A las dos enmiendas rechazadas indicadas en un punto anterior: a) respecto a la falta de respeto y consideración de un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y b) en relación con la desobediencia y la resistencia a un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se añaden otras dos enmiendas. En estas dos últimas enmiendas no se trata de afinar y concretar conceptos jurídicos, sino de suprimir el punto 1 de la disposición adicional décima de la ley -la devolución en caliente del inmigrante- y añadir un nuevo punto al art. 23 de la ley -la prohibición del uso de las pelotas de goma-. El punto 1 de la disposición adicional décima expresa: "Los extranjeros que sean detenidos en la línea fronteriza de demarcación territorial de Ceuta y Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera, podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España". Éste es un punto, cuya anulación exigen las enmiendas de ERC y BILDU. Por otro lado ambos partidos han presentado una enmienda rechazada para que en un nuevo punto del art. 23 de la ley mordaza, que trata del material antidisturbios, se prohíba expresamente el uso de pelotas de goma.

Algunos periodistas y miembros del PSOE han cuestionado que las pelotas de goma no están citadas en la ley que se pretende reformar, y que por ello no es el momento de tratar de ellas. Y así es, no figuran en el material antidisturbios del art 23 de la ley mordaza, pero cuando se reforma una ley se puede quitar, modificar y añadir, es decir, porque algo no esté expresado en una ley reformable, no por ello tiene que ser excluido. Esta opinión es contraria al proceder conforme a derecho de infinidad de reformas legales, yo diría de casi todas. Por otro lado, se trata de una materia de primer orden, puesto que afecta nada menos que al primero de los derechos fundamentales, el derecho a la vida y a la integridad física.

La ley mordaza y la autocensura

El alcance de la ley mordaza no es sólo la vulneración de varios derechos fundamentales y de primer orden, sino la autocensura que provoca en las personas a la hora de ejercer sus derechos. Un policía que lleva la razón sobre la palabra del denunciado, que puede esgrimir que se le falta al respeto, se le desobedece, se le resiste, sin limitaciones, sin reglas previas, impide el ejercicio de los derechos por las personas. A veces se representa a la ley mordaza con la imagen de una persona con esparadrapo en la boca. Se queda corta la imagen. Al esparadrapo debe acompañar una camisa de fuerza. Porque el campo de actuación de esta ley no afecta únicamente a la expresión de la persona, sino a su movimiento y acciones. No atañe sólo a lo que dice, sino a lo que hace: a su libertad de expresión, pero también a su libertad de reunión y manifestación pública.

La ley mordaza y el secuestro del PSOE por los grupos de interés y presión

Una vez más se demuestra la presión sobre el PSOE y el Gobierno de los grupos de interés y presión (lobbies en la terminología internacional). En este caso no nos hemos topado con la Iglesia sino con algo con más capacidad de influencia coactiva: el ejército, la policía y sus activos sindicatos (Policía) y asociaciones (Guardia Civil), poderosísimos lobbies. Hace poco el PSOE sucumbió ante otro poderoso lobby de España, el de la caza, y dejó fuera de protección a los perros de caza del ámbito de la ley de protección, derechos y bienestar animal. ¿Cuál será su próxima claudicación?

Tenemos un PSOE secuestrado por los lobbies, que ni siquiera están regulados por los parlamentarios, en contraste con los países de nuestro entorno. Hasta Hungría e Irlanda tienen una regulación de los lobbies, si bien imperfecta y con lagunas. Nosotros, nada. Ya ven, disfrutamos de una democracia plena, sí. ¿Quién lo duda?

Conclusiones

Cuatro enmiendas no aceptadas en la Comisión de Interior del Parlamento han provocado la terminación del procedimiento de aprobación de la reforma legal de la ley mordaza. Los votos de BILDU y de ERC han impedido seguir la tramitación de la reforma por entender estas formaciones políticas que eran estas cuatro enmiendas líneas rojas innegociables. Han impedido que la reforma salga a flote. Es verdad. Pero también es verdad que las enmiendas indicadas eran la clave de bóveda de las reformas que la ley mordaza necesitaba. 250.000 personas han sido sancionadas en aplicación de la falta de respeto, desobediencia y resistencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, conforme a unas numerosas, altísimas y desproporcionadas sanciones. En la gran mayoría de los casos por la prevalencia de la opinión de la Policía o la Guardia Civil sobre el denunciado/a. Creo que ambos partidos señalados debieron votar a favor, y seguir defendiendo sus innegociables enmiendas hasta el fin del viaje parlamentario, es decir, hasta el Pleno del Congreso. Lo tendrían difícil también en el Pleno, pero era obligado llegar hasta la última estación.

Pero no toda la culpa recae en los dos partidos citados, como, según mi examen y lecturas, ha expresado una buena parte de la prensa colocando sólo sobre ellos el sambenito. También tiene su parte de culpa un PSOE secuestrado por los poderosos grupos de interés y presión indicados. La ley mordaza ha extendido sus tentáculos hasta el socio mayoritario del Gobierno de coalición. Completemos la imagen de un ciudadano con esparadrapo y camisa de fuerza con un presidente del Gobierno con todo su cuerpo preso de los tentáculos de un gigantesco y escurridizo pulpo.