Una anomalía constitucional: la ausencia de referéndum de iniciativa popular en España

Nuestra Constitución adolece de numerosas anomalías, que incluyen carencias y contradicciones, y no únicamente contradicciones en el contraste de artículos constitucionales, sino dentro de un mismo artículo, como el art. 16. 3, donde el constituyente expresa: “Ninguna confesión tendrá carácter estatal” y a renglón seguido: “Los poderes públicos mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica”. Pues bien, una de las más grandes anomalías constitucionales es la inexistencia en el texto constitucional de un referéndum de iniciativa popular.

A continuación describo en el prefacio un hecho histórico de nuestro país, que nos advierte de las consecuencias de la falta de un referéndum popular, después una breve sede definitoria y finalmente los fundamentos jurídicos de la necesidad de un referéndum de iniciativa popular.

Prefacio

Recuerden que el presidente del Gobierno Aznar nos metió él solo, sin ni siquiera contar con su partido político, en la guerra de Irak. Recuerden también que el 15 de febrero de 2003 dos millones de personas en Madrid (también millón y medio en Barcelona) salieron a la calle, concluyendo la inmensa manifestación con la lectura de un escrito por un comisionado, manifestando que la incorporación de España a la guerra contra Irak se había hecho de espalda al pueblo español. ¿Se imaginan las consecuencias, si aquel escrito se hubiera transformado en proposición de ley de un referéndum popular con las firmas correspondientes y el comisionado hubiera ido tras la celebración de la manifestación a registrarlo en la oficina del Congreso de los Diputados? ¿Y que necesariamente hubiera sido sometida a la decisión de los españoles/as si España participaba en la guerra de Irak?

¿Quién deseaba en España que nuestro país participara en la guerra de Irak, prohibida expresamente por Naciones Unidas, que en nada nos beneficiaba (todo lo contrario: nos costó las numerosas víctimas de los atentados yihadistas del 11 de marzo de 2004) y que se basaba en la mentira de que Irak disponía de armas de destrucción masiva? Desgraciadamente la ciudadanía española estaba desarmada para incoar un referéndum contra la aislada decisión irresponsable de su presidente del Gobierno, por la que todavía no ha pedido perdón.

 Los instrumentos clásicos de la democracia directa

La democracia directa es el modelo democrático, en el que los ciudadanos/as votan directamente políticas y no meramente a representantes, para que decidan todas las políticas. La democracia directa puede ser plena, si la ciudadanía puede votar todos los asuntos políticos, y parcial, cuando solo votan en una parte de ellos. En algunos países se suprime la competencia referendaria popular para asuntos relativos a cuestiones presupuestarias, tributarias e internacionales. La relevancia de la democracia directa dependerá del número e importancia de los temas políticos encomendados a la ciudadanía.

Los instrumentos clásicos de la democracia directa contemplados en las constituciones avanzadas son la iniciativa legislativa popular y el referéndum. Ambos tienen una estructura y alcance diversos según las constituciones. La iniciativa legislativa popular consiste en una proposición de ley presentada por una fracción del censo electoral (en España medio millón de personas) para ser sometida a votación de los parlamentarios. El referéndum de iniciativa popular es una proposición de ley presentada por una fracción del censo electoral para ser sometida a la votación directa de los ciudadanos/as. La fracción o porcentaje de ciudadanos/as exigido es lógicamente más elevado en el referéndum que en la iniciativa legislativa popular. En la democracia directa el procedimiento más importante es el referéndum, puesto que supone una participación del ciudadano en la legislación de su país, sin intermediarios.

El referéndum en España

¿Cuál es la situación del referéndum en España? En nuestro país tenemos: a) los referéndums autonómicos, que ya se sustanciaron con la aprobación de los Estatutos de Autonomía, b) el referéndum de reforma constitucional, de iniciativa parlamentaria, que es obligatorio cuando los parlamentarios pretenden reformar la parte sustancial de la Constitución, es decir, el Título preliminar, el Título II de la Corona y el apartado dedicado a los derechos fundamentales y las libertades públicas, ya que la reforma de los parlamentarios tiene que ser sometida a referéndum de la ciudadanía, y c) el referéndum de iniciativa del presidente del Gobierno del artículo 92 de la Constitución. No existe, por lo tanto, en nuestro país un referéndum de iniciativa popular. Pero no siempre fue así en el iter constitucional. Hay que subrayar que el borrador de la Constitución y el Anteproyecto constitucional contemplaron un referéndum derogatorio de leyes de iniciativa popular, pero la Comisión de Asuntos Constitucionales lo suprimió. Los miembros de esta comisión perpetraron inesperadamente un “golpe de referéndum”, si se me permite la expresión.

Le pregunté a mi colega Gregorio Peces-Barba, catedrático de Filosofía del Derecho, ponente constitucional y presidente del Congreso de los Diputados por qué razón no estaba en nuestra Constitución un referéndum de iniciativa popular, como es habitual en países de nuestro entorno. “Ramón -me contestó- ten en cuenta que el dictador había satanizado a los partidos políticos durante cuarenta años y era el momento de protegerlos. Ya habrá tiempo más adelante para reformar la Constitución e introducir toda clase de referéndums”. Gregorio no ha vivido lo suficiente para advertir que la Constitución, su admirada Constitución que él mismo contribuyó a elaborar en primera fila, sigue sin referéndum y sin reforma.

Como colofón de la situación del referéndum en nuestro país, es decir, de la inexistencia de referéndum de iniciativa popular, permítanme que exprese una opinión. Se produce una ruptura del pacto constitucional en tanto no se establezca un referéndum de iniciativa popular de reforma constitucional y consiguientemente no sea sometida a referéndum del censo electoral las iniciativas parlamentarias de reforma de la Constitución en cualquiera de su articulado. La Constitución toda y no una parte fue sometida a referéndum de toda la nación. Y de la misma manera por una simple analogía jurídica también tiene que ser sometida a referéndum de toda la nación cualquier reforma del texto constitucional y no únicamente la parte sustancial de la Constitución.

Les formulo la siguiente pregunta: ¿Les parece razonable que fuera necesario nuestro voto para la aprobación de todo el texto de la Constitución y sin embargo pueda ser reformado la mayor parte de este texto sin nuestro voto?

Propuesta: Hacia una incorporación del referéndum de iniciativa popular en España

Expongo a continuación las condiciones de un nuevo referéndum popular, el auténtico referéndum, pues este procedimiento no es la respuesta a una propuesta de los órganos de la democracia representativa, el Gobierno o las Cortes, sino una propuesta ciudadana para que de ella responda directamente el pueblo español.

Primera: Un referéndum de iniciativa popular en las modalidades tradicionales referendarias

No es justificable que todavía España carezca de un referéndum de iniciativa popular. No tuvo justificación que los patres constitutionis dejaran a la Constitución sin el instrumento histórico y clásico de la democracia directa. Menos aún hoy, tras casi medio siglo transcurrido desde la aprobación de la Carta Magna. Además de los referéndums vigentes ya señalados los referéndums populares de propuestas legislativas, derogatorio de leyes y de reforma constitucional deberían formar parte del ordenamiento jurídico español en el territorio del Estado, siguiendo el ejemplo de países de su entorno. En el territorio autonómico las dos primeras modalidades anteriores circunscritas al ámbito de la Comunidad Autónoma; en el local las propuestas referendarias de acuerdos y derogatorias de los mismos.

El referéndum a nivel estatal será complementado con el referéndum regional dentro de las Comunidades autónomas y el referéndum municipal. Por lo tanto, un aumento de los referéndums que tenemos en España, que en realidad se reduce a uno: el presidencialista sobre “decisiones políticas de especial transcendencia”, puesto que los autonómicos ya se sustanciaron, al constituirse las Comunidades Autónomas y aprobarse sus Estatutos, y el de reforma constitucional es hasta ahora una rara avis, cuyo vuelo nadie se atreve a levantar, y en cualquier caso el referéndum únicamente procede si nuestros representantes pretendan reformar la parte sustancial de la Constitución, que he identificado anteriormente.

¿Cómo se justifica que incluso la Constitución portuguesa, anterior y casi coetánea de la nuestra, aprobada en 1976, posea un referéndum de iniciativa popular en el art. 105. 2 y la nuestra carezca de ella?¿Cómo se justifica que Estados similares al nuestro en la estructura política territorial, como Italia y Alemania, posean un referéndum estatal y un referéndum regional, ambos de iniciativa popular, y nuestra país carezca de ambos? ¿Cómo se justifica que en el tema de los referéndums populares nuestro país se sitúe a años luz de Suiza, la patria europea de los referéndums? Evidentemente España posee una democracia plena ¿Quién lo duda?

 Segunda: Las competencias legislativas exclusivas de la ciudadanía en materias de extraordinaria relevancia  

Creo que es necesaria una mínima reserva para la ciudadanía de competencias legislativas, que no puedan ser ejercidas por los representantes. Mi opinión sigue a la de un grupo importante de constitucionalistas, que se decanta por los referéndums populares exclusivos y vinculantes en materias de extraordinaria relevancia en todos los sentidos, que no deben ser dejadas a la decisión de una mayoría parlamentaria. El alemán P. Schneider propone las siguientes materias: a) de riesgos incalculablemente altos, b) de consecuencias irreversibles para el desarrollo de la Humanidad y c) de repercusiones internacionales incontrolables. En estas materias – afirma- una mayoría parlamentaria coyuntural no estaría legitimada para tomar decisiones de tan enormes consecuencias, siendo conveniente acudir a la decisión del pueblo.

Por descontado que hay que desglosar esas materias en categorías jurídicas concretas, pues hay que huir de los conceptos jurídicos indeterminados, que crean inseguridad e incertidumbre, y para que consecuentemente la pregunta del referéndum se sitúe en su formulación dentro de la categoría previa.

Creo que hay tres razones de peso para reservar la decisión de determinados muy relevantes asuntos a todo el censo electoral ciudadano y no a los parlamentarios: a) las extraordinarias consecuencias de determinados asuntos para generaciones actuales y futuras, b) la crisis de representatividad y legitimidad de la institución parlamentaria (especialmente los enormes defectos del sistema electoral) y c) las dependencias y limitaciones de la agenda de los partidos políticos.

 Tercera: Limitaciones de orden formal y jurisdiccional

Lógicamente los referéndums deben de ser sometidos a la racionalidad procesal y por ello es necesario establecer limitaciones. El problema del referéndum no reside en la naturaleza de la institución, sino en el hallazgo de una buena y oportuna legislación, como han puesto de manifiesto los expertos en la materia. La legislación acertada sería el contrapunto de las opiniones críticas, que parecen defender más un territorio político propio y exclusivo que los inconvenientes de un instrumento de participación política ciudadana. En este sentido creo que el referéndum debe estar sometido a una serie de límites:

Límites formales: los referéndums serán concentrados en las fechas de las elecciones políticas (como es usual allí donde están reconocidos), y en otras fechas, si ello fuera necesario, debido al alto número de referéndums planteados.

Igualmente la ley debe precisar el mínimo de firmas ciudadanas promotoras del referéndum, en función de la población cambiante del país: a) referéndum de propuestas legislativas a iniciativa de un alto número de solicitantes del censo electoral; b) referéndum derogatorio de leyes a iniciativa del mismo alto número de solicitantes del referéndum anterior; c) referéndum de reforma constitucional a iniciativa de un número de solicitantes significativamente superior al de los anteriores referéndums, ya que se trata de un asunto tan grave como la reforma de la Constitución.

Límites jurisdiccionales: el Tribunal Constitucional (en la esfera estatal) y el Tribunal Superior de cada Comunidad (en las esferas comunitaria y municipal) tendrán que admitir la propuesta de referéndum, examinando su compatibilidad con el ordenamiento jurídico español. La ley establecerá los criterios claros, para que esta competencia no se convierta en una varita mágica para que los altos tribunales, controlados por los órganos de la democracia representativa, impidan el ejercicio del referéndum, como está sucediendo en Italia, en la que las decisiones de la Corte Constitucional sobre la admisibilidad de los referéndums están cosechando un extenso clamor crítico.