El abuso del decreto-ley por los Gobiernos permitido por el Tribunal Constitucional

Me llama la atención que en tantos artículos de prensa y en opiniones de los políticos, tras la tensa jornada de la discusión parlamentaria de tres decretos-leyes el 10 de enero de 2024 -decreto omnibus, decreto anticrisis y decreto sobre subsidio de desempleo-, apenas se haya dirigido la proa de la atención hacia el Tribunal Constitucional, responsable del abuso por el Gobierno del empleo de los decretos-leyes, como explico en el penúltimo punto de este artículo. El Tribunal Constitucional no decepciona y sigue con sus interpretaciones ultraconservadoras, aquí como en otros apartados de nuestro Derecho.

He puesto en el título del artículo “Gobiernos” y no “Gobierno” para subrayar que el uso abusivo del decreto-ley no es una práctica del actual Gobierno, sino de todos los Gobiernos habidos en España desde la aprobación de la Constitución, incluyendo al Gobierno Suárez. La crítica del PP y Vox dirigida contra el Gobierno por el excesivo uso del decreto-ley incurre en una verdad a medias por omisión. Nadie puede tirar la primera piedra. El diputado del PP Huguet afirmaba en el Congreso de los Diputados: “El Real Decreto-Ley usurpa la facultad legislativa de este Parlamento”.

El PNV, invariablemente, legislatura tras legislatura, alza su voz contra la práctica abusiva e injustificada del decreto-ley por todos los Gobiernos, con independencia de su color político. El secretario general de CC. OO. Unai Sordo advierte: “Hay que intentar sacar las normas, una a una, no siempre por la vía del decreto-ley”. ERC, BNG y PNV además han criticado las leyes y decretos omnibus, que sirven para aprobar numerosas materias, que no tienen ninguna conexión entre ellas.

El Parlamento suplantado por la acción legislativa del Gobierno

La función legislativa es la más importante del Parlamento desde el punto de vista práctico. Es la función encomendada al Congreso de los Diputados y al Senado por el art. 66. 2 de la Constitución. Esta función deja bastante que desear, si tenemos en cuenta que el Parlamento suele ratificar lo que ya le viene dado desde las élites de los partidos políticos. Esta es la realidad.

El Parlamento tiene dificultades para legislar, que es una de sus tres funciones primordiales: de representación política, de control del Gobierno y legislativa. Las proposiciones de ley de los parlamentarios se sustituyen por el proyecto de ley y el decreto-ley del Gobierno, dando el Parlamento la mala imagen de que es la oficina donde se acogen los proyectos legislativos del Ejecutivo. La legislación del Gobierno nunca para y sigue creciendo. Con ello se produce un proceso de “desparlamentarización”, en el que resplandece la ausencia de la legislación genuina del Parlamento. Y la imagen pública de un Parlamento demediado.

Para visualizar el papel secundario del Parlamento en el ejercicio de su tarea legislativa, adentrémonos en dos facetas: a) los excesivos proyectos de ley del Gobierno comparados con las proposiciones de ley del Parlamento y b) el uso abusivo por el Gobierno de los decretos-leyes.

El Parlamento permite que el Gobierno legisle abundantemente, lo que tiene lugar en la actividad legislativa ordinaria (proyectos de ley) y en la actividad legislativa extraordinaria (decretos-leyes).

Actividad legislativa ordinaria: los proyectos de ley del Gobierno

Un proyecto de ley es una iniciativa legislativa del Gobierno, que es objeto de discusión y enmienda en una comisión parlamentaria y posteriormente en el pleno de la cámara parlamentaria, a excepción del tramitado por la vía de urgencia, que es discutido en el Pleno en un único debate a la totalidad.

Formal y materialmente el Gobierno domina la actividad legislativa del Parlamento.

Materialmente, porque lleva la voz cantante de la iniciativa legislativa (que obviamente corresponde tanto al Gobierno como al Parlamento). Un porcentaje altísimo de leyes aprobadas son inicialmente proyectos de ley del Gobierno. Pocas son producto de las proposiciones de ley del Parlamento. En las dos primeras legislaturas el 90 % de las leyes aprobadas correspondían a la iniciativa del Gobierno.

Formalmente, porque el Gobierno goza de una extraordinaria libertad en el proceso legislativo; puede retirar un proyecto, dar prioridad a uno determinado, oponerse a las proposiciones de ley de los parlamentarios cuando afecta al presupuesto, etc.

Entre los proyectos de ley del Gobierno y las proposiciones de ley del Parlamento se da una diferencia radical. Los primeros pasan con seguridad al procedimiento legislativo. Las segundas, por el contrario, tienen antes que ser tomadas en consideración por el pleno de la cámara parlamentaria. De ahí que algunos distingan entre simples propuestas de iniciativa y verdaderas iniciativas legislativas, llamando a las proposiciones "propuestas" y a los proyectos de ley "iniciativas". Desde luego, si exigimos a la iniciativa la necesaria puesta en funcionamiento del procedimiento legislativo, los proyectos de ley del Gobierno son verdaderamente iniciativas legislativas, pero no las proposiciones parlamentarias, porque aquéllos pasan directamente al procedimiento legislativo, y éstas tienen que conseguir previamente la toma en consideración por la cámara parlamentaria, no siendo segura su discusión en el Parlamento.

Actividad legislativa extraordinaria: los decretos-leyes del Gobierno

Un decreto-ley es una iniciativa legislativa del Gobierno, que en el plazo de treinta días tras su aprobación por el Consejo de Ministros tiene que ser discutido en el pleno del Congreso de los Diputados para obtener la convalidación en un único debate a la totalidad, sin la posibilidad de un proceso previo de discusión y enmiendas de los diputados/as en comisión parlamentaria. Desde el Gobierno pasa al debate a la totalidad del Pleno sin sufrir el procedimiento amplio propio de los proyectos de ley. Es obvio que el decreto-ley es una “perita en dulce” para el Gobierno de turno. Los decretos-leyes han sido empleados en demasía, justificando lo que se ha llamado "gobierno por decreto-ley". Lo permite el rodillo de la mayoría parlamentaria, favorable al Gobierno, y por lo tanto consentidora de esta legislación excepcional, que se adultera y convierte en un procedimiento habitual, vulnerando los términos estrictos y excepcionales señalados por la Constitución para justificar un decreto-ley: “extraordinaria y urgente necesidad”. En pocas palabras, lo excepcional se convierte en ordinario, siendo suplantado el ordinario proyecto de ley del Gobierno por el excepcional decreto-ley.3

Pero no hay solo un abuso del decreto-ley por el Gobierno, sino un abuso añadido al abuso gubernamental: un super-abuso. Porque el decreto-ley se convierte en un instrumento del Gobierno para introducir en él otras materias distintas a las propias de esta norma jurídica. Sirve de coladero a materias diversas y heterogéneas, que nada tienen que ver entre sí. Lo que supone una adulteración de los objetivos del decreto-ley y un “trágala” para los parlamentarios, que se ven obligados a votar una miscelánea de normas, algunas de ellas inconexas con las propias del decreto-ley.

En mi opinión la práctica abusiva de los decretos-leyes comporta una merma de la función legislativa del Parlamento y consiguientemente atenta al principio constitucional de separación de poderes por varias razones: a) la suplantación de la voluntad parlamentaria por los intereses gubernamentales mediante una interpretación laxa de los supuestos habilitantes – “excepcional y extraordinaria urgencia” - exigidos por el art. 86. 1 de la Constitución con el apoyo de una jurisprudencia generosa que deja hacer al Gobierno, b) la ausencia de razonabilidad (motivos claros para su uso) y proporcionalidad (ajuste del decreto al objetivo que se persigue) en la aplicación del decreto-ley, que debieran ser perfilados por la jurisprudencia constitucional, c) la rapidez del procedimiento para ratificar por el Parlamento los decretos-leyes del Gobierno, que no permite a los parlamentarios un respiro para reflexionar y d) la ausencia de deliberación de los diputados al no disponer de la posibilidad de enmiendas en comisión parlamentaria (solo aceptar o rechazar el decreto-ley en el pleno del Congreso en un único debate a la totalidad) (art. 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados).

La responsabilidad del Tribunal Constitucional, generoso y tolerante con la práctica desorbitada del decreto-ley

Es incontestable el respaldo prestado por el Tribunal Constitucional con su interpretación benevolente y flexible de los supuestos justificativos del uso del decreto-ley, permitiendo una amplia discrecionalidad al Gobierno.

El Tribunal Constitucional exige no una necesidad absoluta sino relativa en la aplicación del decreto-ley: “la exigencia de extraordinaria y urgente necesidad no hace referencia a necesidades extremadas o absolutas, sino relativas y que se originen dentro del ordinario desenvolvimiento del quehacer gubernamental” (STC 23/1993, de 21 de enero).

Habla también expresamente del “margen de discrecionalidad que hay que conceder al Gobierno”, llevando a cabo meramente un “control externo” para evitar la comisión de arbitrariedad.

En otra sentencia requiere: “una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adopta” (STC 182/1997, de 28 de diciembre). Reitera el párrafo en numerosas sentencias posteriores. No es suficiente ni aclaratorio emplear conceptos indeterminados -conexión, adecuación- para precisar en casos concretos la presencia de otros conceptos indeterminados constitucionales: necesidad extraordinaria y urgente. No hay una determinación y concreción en criterios claros y determinados por la jurisprudencia constitucional de los conceptos indeterminados expresados en la Constitución justificativos del decreto-ley.

La jurisprudencia constitucional no concreta, como debiera, los conceptos jurídicos indeterminados indicados para el empleo del decreto-ley, y consiguientemente da alas al Gobierno para aplicarlos con laxitud y frecuencia. Deja en el aire lo que considero su principal e irrenunciable tarea: la de precisar los criterios estrictos de razonabilidad de los motivos del decreto-ley y de proporcionalidad entre el uso del decreto-ley y los objetivos a alcanzar; criterios necesarios para definir el significado y el alcance de una necesidad extraordinaria y urgente.

Propuesta

• Aplicación de los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad en la interpretación por el Tribunal Constitucional de los términos constitucionales restrictivos del decreto-ley y así evitar el abuso desorbitado e inconstitucional del decreto-ley por el Gobierno, que es una práctica claramente antidemocrática, cuando se lleva a cabo sin ser necesaria, ya que impide el debate y la deliberación previos en las comisiones parlamentarias y la presentación de enmiendas. El Tribunal Constitucional tiene hoy en sus manos la posibilidad de poner un dique de contención a la proliferación sin pausa de innecesarios e injustificados decretos-leyes.

• Supresión de los decretos-leyes y de las leyes en general denominados omnibus, que contienen materias diversas y heterogéneas, todas en un único bloque, que obliga a los parlamentarios a “tragar” con algunas, para no rechazar otras que sí desean aprobar. Los decretos-leyes omnibus aumentan el carácter antidemocrático, que ya arrastra de por sí el decreto-ley, puesto que es una trampa capciosa del Gobierno tendida a los parlamentarios, para que aprueben de una tacada varias disposiciones heterogéneas, rápidamente y sin enmiendas.