El anuncio de la fusión de CaixaBank y Bankia, con el que el Gobierno español renuncia a mantener el control público del cuarto banco español (posee el 62% y pasaría a tener el 14% de la entidad resultante) tras su millonarios rescate hace una década, ha reabierto en España el debate sobre las ventajas e inconvenientes de disponer de una banca pública de ámbito estatal, un modelo al que el Estado renunció entre 1991 y 1999 con la creación de Argentaria y su entrega al BBV en la fusión de la que saldría BBVA.

No ha ocurrido lo mismo en toda Europa, donde el modelo de banca pública estatal sigue vivo en países como Francia, con el control estatal de Banque Postale y Caisse de Dêpots; Noruega, donde ocurre lo mismo con el principal grupo financiero del país, DnB Nor Asa, del que forma parte PostBanken y que incluso tiene una división internacional en los países bálticos con DnB Nord, u Holanda, donde Gobierno y municipios disponen de BNG, que centra su negocio en financiar a instituciones, servicios públicos y planes de vivienda.

También menudean las fórmulas de participación estatal en entidades privadas, ya sea rescatadas, como el sueco Nordea, líder en su territorio y en el que el Estado mantiene un 12% del capital tras la agrupación y el saneamiento de los principales bancos comerciales del país en los años 90, y se mantienen algunas de tradición pública, como el holandés BNG, aunque el modelo más habitual es el de los bancos públicos regionales, dependientes en países como Alemania de las cajas de ahorro, controladas por los lander.

El modelo de cajas de ahorro germano, no obstante, tiene poco que ver con el español, cuya etérea titularidad se diluía en un limbo de gestores, impositores y representantes de comunidades autónomas y ayuntamientos que acababa disolviendo las responsabilidades, como la maraña de órganos y comisiones de gestión interna, mientras la forma jurídica les impedía recurrir a instrumentos como las ampliaciones de capital para afrontar su crisis. No eran públicas ni privadas, aunque, a cambio, mantenían una obra social y cultural de la que, con contadas excepciones, carece la banca comercial.

Las fórmulas europeas, diáfanamente públicas, no parecen desacertadas, ni mucho menos desfasadas por naturaleza. O al menos eso concluye la EBA, la Autoridad Bancaria Europea, que a finales de 2018, en los últimos test de estrés de los que se conocieron resultados individualizados, situó a NRW, propiedad del Lander de Renania del Norte y Westfalia y de las cajas de ahorro del mismo, y a BNG como las entidades de mayor consistencia, seguidas de Swedbank, privado aunque la mayoría de su capital se encuentra en manos de cajas de ahorro locales.

La banca pública gestiona la séptima parte del mercado europeo

La Asociación Europea de Bancos Públicos (EAPB), tiene, según señala en su último informe anual, correspondiente al ejercicio de 2018, 120 miembros de dieciocho países, quince de ellos europeos: treinta bancos y agencias financieras de titularidad institucional, más algunas agrupaciones de ese tipo de establecimientos, y noventa entidades promocionales, mayoritariamente regionales y en buena parte controladas por bancos públicos regionales.

Con 190.000 empleados, los balances agrupados de sus miembros suman 3,5 billones de euros (casi tres veces el PIB de España, algo más que el de Alemania) y acaparan una cuota de mercado del 15% en esos países, lo que los convierte, según sus propias conclusiones, en "una parte esencial del sector financiero europeo".

Es decir, que la banca pública mueve en Europa algo más de uno de cada siete euros del negocio bancario, lo que los sitúa como un actor clave del mercado crediticio. Y tampoco parece que su papel se limite a lo comercial, sino más bien al contrario, tal y como destacaba el Banco Mundial cuando proponía "repensar el papel del Estado en el ámbito financiero" en su histórico informe de 2012, en el que, además de apuntar que según varios estudios"la propiedad pública de los bancos está asociada con menor desarrollo financiero, aumento de la inestabilidad financiera y desaceleración del crecimiento económico", destacaba el papel "positivo" y "contracíclico" de la banca pública durante la anterior crisis "para mantener el flujo de crédito" hacia el sistema productivo y las familias en varios países, lo que compensaba la reducción del flujo desde las entidades financieras privadas.

Un análisis con cal y con arena que ahora puede verse como premonitorio de la deriva de la última década: rescates del tambaleante sector privado a costa de las arcas públicas, recuperados con intereses en países como Holanda y con una desmesurada factura de más de 70.000 millones en otros como España, como paso previo a un proceso de financiarización del sector a escala global antes de que, con la pandemia y la crisis provocada por el ‘gran encierro’, el sector público haya llevado a cabo una histórica movilización de recursos, el grueso en forma de avales, para suministrar liquidez a los tejidos productivos y las familias que, de rebote, o quizás no tanto, ha tenido como efecto secundario la revitalización del negocio de la banca comercial, que en algunos países llegó a alcanzar una dimensión desconocida la pasada primavera, al canalizar esos recursos a través de sus redes de oficinas.

"La banca privada es sostenible por la salvaguarda del Estado"

"La banca no es como cualquier otro sector productivo, sino que depende estrechamente del sector público", explica el economista Eduardo Garzón, para quien su existencia "es como una necesidad lógica".

Opina lo contrario Santiago Carbó, director de Estudios Financieros de Funcas, que considera que "hoy no tiene sentido el modelo de banca pública que compite con los demás en el mercado", aunque sí ve clave el funcionamiento de entidades como el ICO (Instituto de Crédito Oficial), el principal organismo promocional del país.

"Para tener algo que depende de lo público y socializar las pérdidas, ¿no es mejor que sea público y socializar los beneficios?", plantea Garzón, que expone varios rasgos de esa dependencia de las instituciones que presenta la banca comercial.

El economista destaca que su negocio depende del apoyo de los bancos centrales, como el europeo, independiente de los gobiernos estatales pero estrechamente vinculado con la Comisión Europea y que ha “creado billones de euros para que no quiebre” el sector; parte de su margen de negocio se subordina, al mismo tiempo, al rango de intereses que marcan esas instituciones; dispone de ventajas tributarias, como los DTA o activos fiscales diferidos, algo que “no se le da a ningún ciudadano para su pequeño negocio” y que hace unos meses le supusieron ingresar 1.300 millones de euros, y, por último, una parte clave de su estabilidad está estrechamente relacionada con el Estado, que en países como España es quien asume la garantía de hasta 100.000 euros por cliente y entidad en caso de quiebra.

"La banca privada está siendo sostenible porque el Estado le garantiza esa salvaguarda", añade Garzón, que, al mismo tiempo, señala algunas ventajas de disponer de fórmulas financieras públicas: "Los beneficios serían de todos", y "su función puede ir más allá de la búsqueda de rentabilidad" con la financiación de sectores estratégicos o "la canalización de crédito hacia sectores que cada vez interesan menos a la banca privada, por su baja rentabilidad, como pequeñas empresas o sectores desfavorecidos de la población".

"Europa no admitiría un operador público"

Por el contrario, Santiago Carbó llama la atención sobre "el riesgo de que un banco público pueda resultar ineficiente por lo complicado que resulta hoy obtener rentabilidad" con las operaciones comerciales tradicionales. De hecho, con la política expansiva de bajos tipos de interés del BCE y el enfriamiento de líneas de negocio como la de las hipotecas, la banca privada solo es rentable en España con el desmedido recargo de comisiones a sus clientes por sus servicios, que el año pasado alcanzó los 22.292 millones.

El director de Estudios Financieros de Funcas, que da por hecho que "Europa no admitiría un operador público en el mercado" y que vincula a ese posicionamiento el hecho de que el Estado no participara en la "gestión competitiva" de Bankia ni de BMN pese a su fuerte participación tras los rescates, destaca también que desplegar una fórmula de banca pública en España, al que sindicatos como UGT apelan para evitar la exclusión financiera de las zonas rurales en un país en el que la mitad de los municipios ya carece de oficina bancaria, situaría a esta ante la disyuntiva de mantener una red amplia o potenciar el área digital.

"Hoy los bancos están obligados a ser competitivos en el canal digital, y eso puede llevar al cierre de oficinas físicas. No es posible mantener los dos canales", indica.

Por el contrario, Carbó se muestra abiertamente partidario del modelo de la banca pública promocional que canaliza crédito directamente o estimula su contratación, caso del ICO y de los institutos de finanzas autonómicos, a través de avales u otras fórmulas.

El ICO avala un tercio del crédito anual a empresas y autónomos

El ICO, aunque no es un banco como tal, es el último rescoldo de la banca pública estatal en España, cuyo Gobierno fusionó en 1991 en Argentaria las cinco principales entidades de su propiedad (Caja Postal, Banco Hipotecario, Banco Exterior, Banco de Crédito Local y Banco de Crédito Industrial), que en 1999 serían definitivamente absorbidas por el Banco Bilbao-Vizcaya para dar lugar al BBVA.

Ese conglomerado, del que formaban parte otras entidades, llegó a superar en volumen de crédito al sector privado en la segunda mitad de los años 60, cuando en pleno desarrollismo el ladrillo acaparaba dos tercios de su negocio, para desplomarse a partir de principios de los 70 y no representar más del 12% del total a comienzos de los años 90, según un estudio de la Fundación Uceif.

El ICO había nacido en 1962, en pleno apogeo previo al vertiginoso declive de la banca pública española, como agencia financiera del Estado. Se financia en los mercados internacionales, opera a través de la entidad de capital-riesgo Axis y participa en otras como Cersa (Compañía Española de Reafianzamiento), Cofides (Compañía Española de Financiación del Desarrollo y en el FEI (Fondo Europeo de Inversiones).

El papel del ICO en la economía española, y también indirectamente en el mantenimiento del sector financiero, se ha disparado con el escudo social frente a la pandemia, con el que ha pasado de avalar y prestar 20.000 millones de euros cada uno de los últimos dos años a afianzar 100.000 para facilitar la liquidez de empresas y autónomos y estar a punto de lanzar otra línea de 40.000 para nuevas inversiones.

Esos 140.000 millones equivalen, según los datos del Banco de España, a entre el 35% y el 43% de los entre 322.000 y 392.000 millones que la banca española ha prestado a las empresas cada uno de los últimos cinco años.

Varios ayuntamientos emergen como emisores de crédito y avalistas con la pandemia

El mecanismo consiste en que el ICO garantiza a los bancos, en función del tamaño del deudor, entre el 60% y el 80% del capital pendiente de amortizar en caso de que este no lo devuelva, una medida que ha disparado la contratación del créditos en la banca comercial. "Eso es hacer negocio" por el sector financiero privado al socaire del sector público, señala Garzón.

"El ICO ha alcanzado un papel importante, y deberíamos pensar si requiere más estructura", anota Carbó, que considera que "desescalar eso costará. Esta crisis ha demostrado que el modelo del ICO es válido y que puede ser muy útil en el futuro". Entre otros aspectos, apunta, avalando "proyectos que por sí solos no acceden a la financiación de la banca privada".

Mientras el Gobierno central se dispone entre tensiones internas a renunciar a la última posibilidad de recuperar una banca pública estatal, otras instituciones de menor tamaño recurren en plena pandemia a ese modelo para canalizar microcréditos hacia pymes y autónomos, en el caso del Ayuntamiento de Zaragoza por libre y sin intereses y en del Avilés con recargos de hasta el 1,5% anual y en coordinación con la comunidad autónoma, mientras otros como el de Córdoba activan la fórmula de los avales.

No parece, en cualquier caso, al menos con los posicionamientos federales de los partidos que presiden esos consistorios, el PP en los dos primeros y el PSOE en el tercero, que esas iniciativas vayan a ser el embrión de entidades como el Crédit Municipal de Paris, separado del monte de piedad para operar como banco en 1918 y que lleva décadas centrado en los microcréditos para vecinos en situación de vulnerabilidad. Es el banco más antiguo de Francia y su propiedad es 100% del ayuntamiento.