Los partidos llevan en Andalucía hasta el límite constitucional la primacía de los aparatos sobre la libertad de los diputados

La reforma del reglamento del Parlamento de Andalucía que han presentado esta semana por la vía de urgencia PSOE, PP, Ciudadanos y los diputados de IU que conforman el grupo Adelante Andalucía, además de apuntar al control de la Cámara y de los parlamentarios expulsados de sus grupos –10 de 109, entre ellas Teresa Rodríguez, la candidata de Adelante Andalucía en los pasados comicios– hasta el final de la legislatura, presenta un aspecto, el de la primacía absoluta de los aparatos –y sus portavoces– sobre la libertad de los diputados, que podría colisionar con el artículo 67.2 de la Constitución, según la interpretación tradicional de este artículo que la doctrina ha seguido hasta ahora y según apuntan juristas consultados por Público.

Ese artículo dice: "Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo". El artículo 101.1 del Estatuto de Autonomía recoge la misma previsión para los parlamentarios autonómicos: "Los miembros del Parlamento representan a toda Andalucía y no están sujetos a mandato imperativo".

¿Qué significa esa expresión? Los letrados del Congreso, Manuel Alba y Mercedes Cabrera, en la página web, analizan la doctrina y la interpretación dominante al respecto: "La relación representativa que cada diputado o senador como miembros de las Cortes Generales tiene, proviene de sus electores, pero en el ejercicio de su función representativa no cabe la imposición de ninguna mediación ni de carácter territorial ni de carácter partidario. De ahí la prohibición del mandato imperativo".

 En la regulación que los partidos han presentado en el Parlamento andaluz, hay varios artículos que, contemplados en conjunto, podrían colisionar con la prohibición del mandato imperativo, según apuntan juristas consultados por Público. Por un lado, está la decisión de que las direcciones de los grupos parlamentarios puedan declarar tránsfugas a los diputados que simplemente "se aparten del criterio de sus órganos competentes". Por otro, la previsión de que, "cuando el número de diputados no adscritos altere significativamente la proporcionalidad […] podrán establecerse fórmulas que repongan la representación política emanada del proceso electoral, incluidas las del voto ponderado, sin que se produzca en ningún caso la sobrerrepresentación de los diputados no adscritos". Por último, la discrecionalidad subyacente a esta redacción también ofrece dudas: "La Mesa del Parlamento, oída la Junta de Portavoces, decidirá el procedimiento para la intervención en el Pleno y las Comisiones de los diputados no adscritos". 

Los letrados del Congreso examinan el papel de los partidos al respecto de la prohibición del mandato imperativo. Lo que sigue es el análisis de la cuestión a la luz de las últimas sentencias del Constitucional, a las que corresponden las comillas. Así dicen Alba y Cabrera: "Si en un primer momento del constitucionalismo la prohibición del mandato imperativo libraba o desvinculaba al representante de sus votantes o electores, está claro que el problema hoy no se produce respecto de éstos sino respecto de los partidos políticos a los que no sólo pertenecen normalmente los electos sino a través de los cuales deben encauzar sus pretensiones si quieren resultar efectivamente electos".

Luego, agregan que la presencia de los partidos es "ubicua": "Son los partidos quienes seleccionan y presentan a los candidatos, quienes los representan ante la autoridad electoral, quienes financian las campañas electorales, quienes vigilan la limpieza del proceso y, también, quienes deciden el relevante dato del orden de las listas, aspecto trascendente cuando el sistema electoral es, (como el español) cerrado y bloqueado".

Esta posición "predominante" de los partidos políticos lleva siempre a éstos a tener una cierta concepción de mandato imperativo respecto de sus electos, añaden Alba y Cabrera: "El Tribunal Constitucional español tuvo que intervenir desde un primero momento recordando la prohibición del mandato imperativo contenida en el artículo 67 y, por ende, que el artículo 23.2 garantizaba que "...el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud de sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido".

El derecho contenido en el artículo 23.2 de la Constitución "garantiza, [por tanto] no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los ejerciten de conformidad con lo que la ley disponga". Así las cosas, remachan los letrados del Congreso, "y por la vía indirecta del artículo 23.2 la prohibición [del mandato imperativo] queda garantizada respecto de los partidos políticos".

Después, los juristas analizan la relación entre los programas electorales y hasta qué punto vinculan a los parlamentarios con los partidos y afirman: "El Tribunal Constitucional ha admitido que la voluntad de los electores nucleada en torno a un programa electoral afectado por una fuerza política durante unos comicios tiene y debe tener relevancia constitucional".

Transfuguismo

De este modo, argumentan Alba y Cabrera, para que la representación exista, para que funcione, el ciudadano tiene que verse "representado", o "reconocerse" en la acción del representante públicamente percibido. Ello origina una relación de confianza que puede quebrarse cuando la actuación del representante rompe esta "representación" o confianza. Un ejemplo de esta posibilidad es el "transfugismo", lo que ha llevado a matizar la línea general de la jurisprudencia constitucional para atender a "necesidad de que los gestores públicos gocen de la confianza y respeto de la gente".

Al respecto, la doctrina separa la prohibición del mandato imperativo de la "fidelidad al compromiso político". "Quienes han sido elegidos para el desempeño de funciones representativas (...) han solicitado y obtenido el voto de los electores para orientar su actuación pública dentro del marco constitucional en un sentido determinado (...) Los diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito (...) La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación quarda con la obligación derivada de un supuesto mandato imperativo, [… no] puede ser desconocida ni obstaculizada".

Como conclusión, los letrados Alba y Cabrera consideran que la doctrina certifica "la clara opción del constituyente por prohibir el mandato imperativo, con todo lo que de positivo tiene", pero ello requiere "hoy en día" una "reconstrucción teórica que sirva para integrar en la relación representativa aquellas realidades [como el transfuguismo] que operan indudablemente en la misma y cuyo olvido o abstracción comportan el serio peligro de alejar a los ciudadanos y, en definitiva, al pueblo de la propia participación democrática". ¿Será esta reforma del reglamento del Parlamento de Andalucía la ocasión?