La financiación autonómica, una eterna piedra en el zapato (también para el próximo Gobierno)

El modelo de financiación autonómica es un asunto complejo. Combina una dimensión política con otra técnica y ese cóctel lo convierte en una losa para los gobiernos que tienen que enfrentarse a él. Mariano Rajoy lo intentó entre 2017 y 2018 sin éxito.

Durante la legislatura que acaba de terminar, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, llegó a presentar un informe, pero no encontró consenso entre las comunidades autónomas. El resultado es un modelo caducado desde 2014, cuya eficacia, según los expertos, "deja mucho que desear".

Y el asunto no es trivial. Las autonomías se lo toman en serio porque hay mucho dinero en juego y del próximo modelo de financiación, cuya formulación se deberá acometer en la próxima legislatura, depende la cantidad de él que termine en su saco. 

Antes de nada, conviene precisar cuál es el principal objetivo que perseguía el modelo que generó el gobierno de Zapatero en 2009. Cuál es, en definitiva, su razón de ser.

"El modelo funciona", explica Julio López Laborda, catedrático de Economía Pública de la Universidad de Zaragoza, a Público, "garantizando a todas las CCAA que van a recibir cada año los ingresos que precisan para prestar, si lo desean, el mismo nivel de servicios públicos (en materia de Sanidad, Educación y servicios sociales esenciales) que el resto de las autonomías".

La del 'statu quo' es una de las cláusulas que más tensión despiertan entre los economistas

Y no solo eso. Otra de las máximas que tiene el actual modelo es asegurar que el dinero que obtiene cada comunidad no sea inferior a lo que obtenía con el modelo anterior. Este es uno de los grandes puntos de tensión entre los expertos y, por ende, uno de los puntos más calientes del modelo: es la famosa cláusula del statu quo.

Un funcionamiento óptimo del modelo de financiación autonómica es fundamental para que el acceso a los servicios de los ciudadanos sea justo. Guillem López Casasnovas, catedrático de Economía en la Universitat Pompeu Fabra, exconsejero del Banco de España y hoy presidente del Consejo asesor en materia económica de la Generalitat de Catalunya, critica su eficacia y dice de él que "es un modelo hecho con pedazos de otros modelos". Lo cambiaría de arriba a abajo. 

Quid de la cuestión: el criterio de reparto

Todos los problemas parten de la misma línea de salida: algunas autonomías se quejan de que aportan demasiado dinero (en forma de impuestos) a la bolsa general en relación con el monto que, después, el funcionamiento del sistema de financiación les termina asignando a través de sus diversos mecanismos y fondos.

Otras, en cambio, salen beneficiadas y, por tanto, no estarían dispuestas a perder sus condiciones en futuros modelos. Ahí encallan las negociaciones. 

Carmen Marín: "El actual sistema es demasiado complejo"

El quid de la cuestión estriba en los criterios que se utilizan para llevar a cabo el reparto de los fondos a las distintas CCAA. En cómo se reparte el dinero. Carmen Marín, investigadora en la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA), encuentra en ese batiburrillo de criterios uno de los principales fallos del sistema: "La complejidad".

Sin embargo, la propia complejidad del dibujo regional de España es la causante del embrollo de la financiación.

La mayoría de los expertos coinciden en que esos mecanismos de nivelación son imprescindibles en nuestro país para que todas las comunidades puedan gozar de los servicios básicos, pero no es lo mismo fundamentar esa redistribución de la riqueza en base a criterios de ordinalidad, de coste efectivo o bien de población ajustada.

La economista Carmen Marín apostaría por ese último. "Lo ideal es reducir los criterios al mínimo y basar la repartición en el de población ajustada", que consiste en tener en cuenta las características sociológicas de la población a la hora de hacer el reparto del dinero.

Por él también se decantarían autonomías como Andalucía, Murcia o País Valencià. En la otra punta de la balanza, otras como Cantabria, La Rioja o Aragón defienden un modelo basado en el coste en números totales de los servicios que se prestan a la ciudadanía.

López Casasnovas apunta que, en la actualidad, precisamente esas comunidades son las que más se benefician del sistema, habida cuenta de que, a pesar de no figurar entre las que tienen menos renta per cápita, sí que son de las que más reciben en la redistribución.

El tercero en discordia es el criterio de capacidad fiscal, es decir, el que tiene en cuenta la cantidad de dinero que deposita cada autonomía en la bolsa del Estado. Si se siguiera ese criterio, las CCAA que más aportan (por ejemplo, Comunidad de Madrid o Catalunya) se asegurarían de ser las que más reciben. En este caso, se pone el acento en la ordinalidad.

Ahora bien, Jorge Onrubia, profesor de Economía en la Universidad Complutense de Madrid e investigador en FEDEA, y López Laborda insisten en que esa ordinalidad también se cumple si el sistema se fundamente en el criterio de la población ajustada.

¿Cuáles son las posibles vías de reforma?

Entre los expertos, hay unanimidad en algunas cuestiones, pero también discrepancias. Onrubia considera, como Marín, que el criterio de la población ajustada debería prevalecer sobre el resto, pero también llama a "redefinir la nivelación" y actualizarla para que cumpla con su objetivo principal.

Jorge Onrubia: "Es urgente redefinir la nivelación y actualizarla para que cumpla su objetivo"

"Que todas las CCAA tengan los recursos suficientes para financiar los servicios fundamentales, sin grandes diferencias de recursos por habitante ajustado y respetando la ordinalidad", dice.

Añade, además, que es importante "tener en cuenta el nivel de precios, es decir, el coste de la vida en cada territorio, clave en el coste de provisión de los servicios públicos". El precio de la vida en Madrid o Barcelona no es el mismo que, por ejemplo, el de Cáceres o Jaén.

Para López Laborda, la senda por la que debería conducirse la reforma del modelo pasa por decidir si se opta por una nivelación parcial —es decir, un nivel menor de intervención central en la descentralización— o por una nivelación total.

López Laborda: "El siguiente paso debería ser elegir entre la nivelación parcial y total"

"Si se opta por esta última", continúa, "debería extenderse a todos los servicios de las CCAA el modelo que se aplica, ahora, a los servicios fundamentales", lo cual implicaría que el modelo estuviese integrado, únicamente, por los tributos cedidos y por una única transferencia de nivelación.

Es un mecanismo mucho más simple que el actual, que está trufado de varios fondos generados para nivelar a unas CCAA con otras. López Casasnovas los califica de "trajes a medida" entregados a discreción.

López Laborda remata su argumentación. "Si se optara por una nivelación parcial", explica, "habría que decidir qué diferencias entre CCAA encontraríamos aceptables y cuáles no".

La vía federal, otro motivo de fricción

López Casasnovas: "Yo propongo ofrecer a las comunidades que elijan entre la vía actual y una federal"

La solución más disruptiva la aporta López Casasnovas. El catedrático de la UPF propone ofrecer a las comunidades dos vías para participar de la financiación: la actual y la federal. Tal y como plasmó en el Informe de la Comisión de Expertos para la Financiación del Modelo de Financiación Autonómica (en el que también participó Onrubia), esa segunda vía consistiría en un pacto fiscal, parecido a los de País Vasco o Navarra, para aquellas CCAA que así lo decidiesen.

Onrubia no lo ve claro. Se muestra escéptico. Argumenta que "un sistema como el foral, sin redistribución interregional, solamente interesaría a las comunidades con altas capacidades fiscales (Madrid, Catalunya, Balears o La Rioja)". Sería dañino, en cambio, para el resto. "Con sus capacidades fiscales", remata: "Sería inviable mantener sus servicios públicos a un nivel razonable".