Lectura serena del informe de la Comisión de Venecia

Curiosamente la ciudad de los canales es conocida histórica y políticamente como La Serenísima República de Venecia. Creo que ello nos invita a realizar una lectura serena y completa del Informe que la Comisión de Venecia ha elaborado a petición del Senado, es decir del Partido Popular, que tiene la mayoría absoluta. Lo intentaré, aunque como es lógico mis reflexiones y conclusiones no sean compartidas por algunos.El informe definitivo está fechado en Estrasburgo, el 15 de marzo de 2024 y se titula: “Proyecto de opinión de España en los requisitos del estado de derecho para las amnistías, con especial referencia al proyecto de ley parlamentaria sobre la ley orgánica de amnistía institucional, política y normalización social de Cataluña”.

Como premisa debe tenerse en cuenta su advertencia de que la Comisión de Venecia no es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley de amnistía, que corresponde decidir en última instancia al Tribunal Constitucional español y debatir a los constitucionalistas españoles. Además, de acuerdo con su práctica habitual, la Comisión de Venecia no evaluará la compatibilidad del proyecto de ley de amnistía con el Derecho de la Unión Europea, que podría ser objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Algunas de sus observaciones se centran en el análisis de lo que podríamos considerar como una teoría general sobre los requisitos, condiciones y circunstancias de las leyes de amnistías, según los manuales de Derecho Constitucional. Estas consideraciones se han calificado por la prensa de la derecha y derecha extrema, como un varapalo a la iniciativa del Gobierno (qué manía la de este país de argumentar a garrotazos). La ley ha superado la votación del Congreso de los Diputados y va camino del Senado, donde reposará, por puro capricho de la mayoría, por lo menos dos meses, si antes no deciden plantear alguna cuestión ante el Tribunal Constitucional.

Nada que objetar a sus indicaciones sobre la conveniencia de tramitar las amnistías por procedimientos legislativos no acelerados que pueden perjudicar la calidad de la ley. No obstante, creo que el debate previo ha sido intenso, tanto en el ámbito académico como en el político y periodístico. Es cierto que la utilización de la vía o de la forma de Proposición de ley, elude los informes no vinculantes de órganos consultivos, pero no lo es menos, como indica irónicamente el Informe, que algunas instituciones llamadas a dar su opinión, como el Consejo del Poder Judicial, ya habían expresado su oposición aún antes de conocer el contenido de la ley.

Señala que las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación social y política. Los precedentes históricos que han acompañado a las numerosas leyes de amnistía que se han promulgado en nuestro país nos muestran que siempre se ha hecho mención al propósito de contribuir a la tranquilidad pública. Subraya que la Proposición de ley se define como "una ley singular" destinada a hacer frente a la "situación excepcional" y “de alta tensión política que la sociedad catalana vive con especial intensidad desde 2012". Superada la objeción a la constitucionalidad de la amnistía, se esta abriendo paso la idea de que el conflicto surgido por la tramitación de la hoja de ruta hacia la independencia de Cataluña nunca debió criminalizarse.

Aconseja definir de forma más precisa el ámbito material y temporal de aplicación de la amnistía, cuestión que no afecta a la validez de la ley. Sus observaciones sobre los delitos de malversación, corrupción y terrorismo no entran en contradicción con el texto de la ley.

No obstante, la Comisión considera que la viva polémica que ha suscitado este asunto sugiere que sería preferible, llegado el momento, regularlo explícitamente mediante una reforma constitucional. La Comisión destaca que la ley deberá ser interpretada y aplicada por los jueces para determinar si cada caso puede acogerse a la amnistía. Sin embargo, advierte que una interpretación restrictiva de su ámbito de aplicación conlleva el riesgo de trasladar los conflictos del ámbito político al judicial. Este resultado no sería coherente con la finalidad de la amnistía como tal.

Me parece significativo, en este sentido, la referencia a que el 21 de junio de 2021, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa adoptó la Resolución 2381(2021) en los siguientes términos: "¿Debe perseguirse a los políticos por declaraciones realizadas en el ejercicio de su mandato?". La APCE invitaba a las autoridades españolas, entre otras cosas, a reformar las disposiciones penales sobre rebelión y sedición; a considerar el indulto o la excarcelación de otro modo de los políticos catalanes condenados por su papel en el referéndum inconstitucional de 2017 y en las manifestaciones masivas pacíficas; a garantizar que la disposición penal sobre malversación de fondos públicos se aplique de tal manera que la responsabilidad solo surja cuando puedan establecerse pérdidas reales y cuantificadas para el presupuesto o los activos del Estado.

Solo un vínculo causal más estrecho entre "las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias" y determinados actos de malversación y corrupción podría justificar la aplicación de la amnistía a estos últimos. La ley de amnistía es clarificadora en este punto. Establece que no habrá malversación de fondos públicos a las finalidades independentistas cuando, al margen de su adecuación al ordenamiento jurídico, no haya tenido el propósito de obtener un beneficio personal de carácter patrimonial.

Sostiene que lo ideal para una ley de amnistía sería contar con el consenso más amplio posible de la mayor parte de los representantes de la soberanía popular. Pero al mismo tiempo reconocen que el debate académico y político ha sido enconado. A la vista de las manifestaciones de los dos lideres de la derecha extrema se trata de una misión imposible. Cuando se dice reiteradamente que la amnistía es la más grave vulneración del Estado de derecho y de la democracia y se califica al Presidente del Gobierno de traidor y corrupto, no queda más remedio que acudir a la mayoría que lo sostiene para sacar adelante la ley. Ojalá pudiésemos articular este consenso si nuestro ambiente político se pareciese al de Francia o Portugal.

Volviendo a la realidad; la ley establece que la competencia para la aplicación de la amnistía corresponde a los órganos judiciales. Los casos de amnistía están sujetos a tramitación preferente y urgente y las decisiones se adoptarán en un plazo máximo de dos meses. Los recursos no tendrán efectos suspensivos. Se considera que un acto ha sido amnistiado cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente conforme a derecho. Si se aplica la amnistía durante la fase de investigación penal, el caso se archiva. Si se solicita la amnistía durante la fase de juicio oral se dictará Auto de sobreseimiento libre o sentencia absolutoria.

La Ley incluye los delitos que son susceptibles de amnistía por lo que los jueces, en su mayoría de Catalunya, no tendrá dificultad alguna para aplicarla de inmediato. El Tribunal Supremo tiene en sus manos su aplicación a todas las personas, condenadas o no, involucradas en el procés. Es previsible que surjan reticencias en torno a los delitos de malversación y terrorismo y acudirán al Tribunal Constitucional o al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En este punto la Comisión subraya que los límites del Derecho internacional se refieren a violaciones graves de los derechos humanos, que no son necesariamente los mismos que los delitos graves del Derecho interno. También recuerda que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha aclarado que "en lo que respecta a las amnistías, su revocación retroactiva no está generalmente permitida, ya que son adoptadas por el legislador y su revocación sería contraria al principio de seguridad jurídica y al principio de no retroactividad de la ley penal".

Ya veremos cuáles son las razones que se esgrimen para justificar su petición ante esos tribunales. En mi opinión, creo que no tienen posibilidades de prosperar, pero, como no podía ser de otra manera, la última palabra les corresponde a ellos.