De un tiempo a esta parte, el Tribunal Constitucional (TC) se ha convertido en la instancia de primer orden para dilucidar conflictos meramente políticos entre el Gobierno central y las comunidades autónomas, según sostienen los expertos en derecho constitucional. Entre las sentencias más mediáticas dictadas en los últimos meses por el tribunal se encuentran la declaración de inconstitucionalidad de las leyes catalanas de transitoriedad jurídica y del referéndum de autodeterminación. No obstante, la inmensa mayoría de normas recurridas por el Ejecutivo de Mariano Rajoy al TC tienen que ver con materias sociales, impidiendo a las comunidades autónomas cualquier desarrollo legislativo contrario al devenir del Gobierno.

Para tratar de esclarecer la mesura de los recursos de inconstitucionalidad planteados por el PP, el Tribunal Constitucional resuelve acudiendo al artículo 149 de la Constitución Española. Este apartado define la competencia exclusiva del Estado en materia de defensa, justicia, energía, actividad económica, nacionalidad y extranjería, o legislación civil, laboral y penal. El resto de materias que no competen en exclusividad al Estado, como la sanidad o la educación, corresponden a las comunidades autónomas “en virtud de sus respectivos Estatutos”.

Con la carta magna remando a su favor, el Gobierno del PP se ha decidido a impugnar toda aquella norma que llegue de los distintos territorios, en lo referente a pobreza energética, autoconsumo eléctrico, corridas de toros, emergencia social de vivienda, mejoras laborales, cobertura sanitaria a inmigrantes o cambio climático. El Estado suma ya a estas alturas diecisiete recursos de inconstitucionalidad presentados, fijando su punto de mira en Cataluña. El Gobierno ha impugnado en este ejercicio diez leyes catalanas, desde las referentes al “procés” hasta leyes del cine y del deporte.

Frente a la claridad de exposición que parece mostrar la Constitución al respecto, un apartado genera discordia en las comunidades autónomas respecto a las “supuestas” competencias exclusivas del Estado en diferentes materias. En el primer apartado del artículo 149.1 queda plasmado que el Estado asumirá “la regulación de las condiciones básicas” y, en las materias no atribuidas expresamente al Estado, el derecho estatal será suplementario. Aunque el porcentaje de fallo a favor del Gobierno es cercano al 100%, las comunidades autónomas y grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados han intentado, con escaso éxito, solicitar la protección de sus leyes en un total de treinta y cuatro ocasiones.

Al margen de quien recurre en mayor medida al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la Constitución, la llegada de Rajoy a La Moncloa ha supuesto una escalada a la hora de recurrir al TC para conservar su importante parcela de poder desde el Ejecutivo. Las cifras son abrumadoras, en siete años de gobierno del PP las sentencias referentes a recursos y cuestiones de inconstitucionalidad no baja de la centena. En la década previa, el Tribunal Constitucional oscilaba entre veinte y sesenta sentencias al año, según detalla la memoria que publica anualmente el TC.

¿Recentralización encubierta?

Una de las acusaciones que los gobiernos autonómicos aluden reiteradamente, es el ataque indiscriminado al autogobierno de las comunidades, que estaría detrás del aumento de conflictividad con el Gobierno. Así lo expone Francisco Javier Palao, director de la Cátedra Institucional de Derecho Foral Valenciano en la Universitat de Valencia: “Estamos asistiendo ante una recentralización de las competencias. El Estado piensa que las comunidades han ido demasiado lejos y está plegando velas”. En el caso de la Comunidad Valenciana, expone el catedrático, al menos treinta normas han sido recurridas al Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia. “Estamos hablando de normas que no suponen ningún peligro de secesión o de ruptura con la Constitución, sino de normas de aspecto social como la economía colaborativa o la prestación de la sanidad”, denuncia Palao.

En la misma línea se pronuncia José Antonio Montilla, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada: “El Tribunal Constitucional está haciendo una interpretación de las bases estatales que limita las competencias autonómicas. Esto se está demostrando en todas las sentencias con cuatro o cinco votos particulares de magistrados que rechazan esa interpretación”. Montilla expone una de las últimas sentencias que declara inconstitucional las pretensiones del reglamento del País Vasco, que pretende ampliar las prestaciones sanitarias a los extranjeros en situación irregular: “El TC rechaza que las comunidades autónomas estén ofreciendo esa prestación porque había una norma estatal en 2012 que les sacaba del Sistema Nacional de Salud. Los votos particulares aseguran que el mínimo común lo establece el Estado, pero no pueden impedir que las comunidades autónomas hagan mejoras con cargo a sus presupuestos. Eso es limitar su capacidad de autogobierno”.

El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, charla con el presidente del Tribunal Constitucional, Juan José González Rivas, durante el acto en el Congreso con motivo del Día de la Constitución. EFE

Según asegura el catedrático de la Universidad de Granada, el TC está convirtiendo las bases que establece el Estado en el agotamiento de la materia y en una regulación exclusiva por parte del Gobierno central. “La mejora de las bases que pone el Estado por parte de las comunidades autónomas debería ser el sentido natural de la legislación y no al revés, que las bases agoten la regulación de la materia”, añade el experto en derecho constitucional.

El afán del Partido Popular por declarar inconstitucionales las normas autonómicas ha tenido el beneplácito del Tribunal Constitucional, aunque la legislación autonómica precediera a la existencia de una ley estatal en la materia. Este caso extremo se produjo en el conflicto entre Gobierno y Generalitat con la prohibición de las corridas de toros en 2010. “Esta sentencia una clara muestra del giro centralizador al que estamos asistiendo. Tras la ley catalana que prohibía las corridas de toros, el Gobierno por mayoría absoluta aprobó una ley que calificaba la fiesta de los toros como bien de interés cultural. Se aprovechó esta legislación sobrevenida a la prohibición para declarar inconstitucional la norma. Por lo tanto, se invadió el ámbito competencial de la comunidad autónoma de protección de los animales, que estaba antes de la declaración de interés cultural de las corridas”, detalla Xavier Arbós –catedrático de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona-.

El aumento de la suspicacia hacia el sesgo del TC a favor del Gobierno tiene su punto de inflexión en 2015 con la reforma del órgano, que cambiaba sus atribuciones con intención de confrontar a los líderes soberanistas encargados de la consulta del 9N en 2014. “El Gobierno de España pedía expresamente al TC que asistiera a los miembros del Govern de que tenían que cumplir las resoluciones del órgano. El Tribunal Constitucional no tramitó requerimientos concretos y eso tuvo como consecuencia que la ulterior acusación penal contra Mas, Ortega y Rigau naciera con una base endeble. Fue entonces cuando el PP, con la mayoría absoluta en el Congreso, promovió esa reforma competencial que añadía entre sus nuevas atribuciones la famosa multa coercitiva, y la suspensión de empleo y cargo público”, recuerda Arbós.

Pese a ese hecho puntual, la mencionada reforma tiene implicaciones de mayor calado para el papel de árbitro que venía ejerciendo el TC, reflexiona el catedrático de la Universitat de Barcelona: “Esta reforma conlleva que se esté colocando al Tribunal Constitucional en el primer plano del conflicto, cuando debería tener una imagen neutral. Además de árbitro, lo han convertido en agente sancionador que amenaza al que invade el campo competencial, porque ya había instrumentos para forzar la ejecución de sus sentencias. El resultado es que el Tribunal Constitucional cuando recibe un requerimiento de alguna de las partes para que ejecute sus resoluciones ya no se puede negar”.

Edificio del Tribunal Constitucional en Madrid. REUTERS/Susana Vera

La semana pasada, un grupo de diez catedráticos expertos en derecho constitucional presentaban el documento “Ideas para una reforma de la Constitución”, destinado a corregir los déficits de nuestra carta magna. Entre el grupo de expertos, se encuentra el catedrático José Antonio Montilla, quien defiende una solución urgente para un reparto de competencias que ha resultado ser extremadamente conflictivo. “La mejor forma para limitar esa conflictividad es que exista un Senado transformado, que esté compuesto por los gobiernos autonómicos y que tenga que acordar esas bases con el Estado. Tenemos el ejemplo de Alemania, donde apenas hay uno o dos recursos de inconstitucionalidad al año, con una segunda cámara que está formada por los gobiernos de los länder y que, para aprobar determinadas leyes que afectan a las regiones, se negocian. Hay un respeto y un acuerdo mutuo para no pisarse”, sostiene José Antonio Montilla.

A las mismas conclusiones llega Jorge O. Bercholc, quien acaba de publicar la obra “La producción del Tribunal Constitucional de España a través del control de constitucionalidad”. En su exhaustivo análisis de la labor del tribunal, llega a la conclusión de que ha habido una judicialización de la puja política por el reparto territorial del poder, agravada por la ausencia de un contrapeso parlamentario, que acarrea el riesgo de extralimitación en sus funciones. A lo largo de su obra, también deja constancia del marcado sesgo ideológico que impregna al TC desde la última etapa de Aznar en el Gobierno, que facilitó en la siguiente legislatura una disidencia entre los magistrados conservadores hacia las normas del Ejecutivo de Zapatero. En el análisis cuantitativo de la batalla competencial, Bercholc concluye que “las declaraciones de inconstitucionalidades de normas autonómicas son, proporcionalmente, casi el doble que para las nacionales”. En cuanto a comunidades, País Vasco y Cataluña han centrado la mayor cantidad de conflictos, con una treintena de normas declaradas inconstitucionales entre 1980 y 2011.